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中国食品安全问题的十年春秋

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过去的10年,是中国食品安全问题的集中暴露。徐楠回顾了过去几十年食品问题的发展历程,以及社会及政策在应对食品问题过程中的变革。 
 
中外对话(chinadialogue), 06-08-2012   by 徐楠 
 
世界卫生组织对食品安全的定义是“食物中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题”。
从2009年到2010年,以食品安全法、高层次议事协调机构——国务院食品安全委员会、食品安全风险评估专家委员会、食品安全标准评审委员会为标志,中国更新了应对食品安全问题的法律机制、协调机制和科学评估机制。
 
此前10年,是食品安全问题浮出水面、集中爆发的历史阶段。
 
然而问题并未就此消失。围绕乳和乳制品,食品安全标准评审委员会完成了首批评审成果。据参与这一工作的食品安全专家委员会委员介绍,在一年多工作基础上形成的60余项标准,经过了长时间讨论,完成了艰难的部门协调。
 
然而,它们还是在社会上激起了一些负面反响,有媒体称其是“历史性的倒退”。
 
这从另一个侧面,折射了中国食品安全问题的深刻和艰巨性。
 
以1949年为时间起点,有研究者将中国食品安全问题划分为以下几个阶段:
 
1949—1984 年——粮食作为基本食品的数量短缺,是社会面临的最大不安全因素;
 
1979—1984 年——粮食安全基本解决,但提高产量的代价是农药化肥的普遍使用、直至过量使用,这是食品源头安全问题的萌芽;与此同时,食品供给链条从统购统销的高度计划模式,逐步转向市场,粗制滥造、检验简化或不检验的小作坊在食品加工企业中占比巨大;知名企业趋利忘义,在利益驱使下,食品生产的各环节都开始出现问题。
 
1984—2000年——食品安全问题起步期,《食品卫生法》颁布,国家制定无公害食品、绿色食品和有机食品生产和监管标准。有学者认为:绿色食品作为优质食品这一理念的兴起,标志着中国食品安全问题成为食品体系的结构性问题。
 
2001 年至今——食品安全问题集中爆发,同时也是食品安全管理体系的发展期,中国发布了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》;2009年《食品安全法》发布,传承多年的“食品卫生”概念,被“食品安全”取代。
 
以一次次公共事件或食品信誉危机为标志,中国社会在短短十年内,步入了对食品安全的普遍警惕和不信任心理。
 
2003-2004年,食品安全事件始呈频发之势,这一阶段的特点是显著的区域性、舆论焦点大多对准具体品牌、某一区域的具体食品类别,事件表现多为显性的食物中毒或病发入院。及至2005年,石腊火锅底料、石腊油大米、毒泡菜毒韭菜毒粉丝毒黄花菜……——违规化学添加、加工程序带来的潜在危害,开始成为食品安全关注的焦点,并且开始引发公众对某个食品类别的整体性担忧。
 
当时的舆论反思和监督矛头,经常被指向中国标准体系的粗陋。
 
很快,质疑的矛头不仅于此了。
 
苏丹红引发的“红色心理恐慌”是一个标志性事件——食品安全信任危机的区域性、局部性、食品门类的特定性,转向普遍性、广泛性、所涉食品门类的多样性。
 
2008年的乳业三聚氰胺事件,是又一个节点事件——食品链条中的不安全因素,完全可能潜藏在全行业几乎所有大企业中。一个食品门类的整体信誉全军覆没。
 
当国人每年吃掉300万吨地沟油的数字披露出来,公众现出疲态。存在多年的地沟油产业,事实上早已广为人知,盘根错节、形成自己的现实利益链条。
 
十年来的历程,基本是中国工业化进程中的沉疴新疾在食品领域的全面暴露,并成为全社会付出的巨大代价。食品供应体系因为链条较长、从农田初级产品到终端制成品跨越了农业到工业的多种产业形态,显得尤为复杂艰巨。大量小作坊为广大数量的人口支撑着基础食品供应,行政监管在一些环节近乎为零,多头管理政令迭出,不同系统的标准相互打架造成执法窘境,鱼龙混杂的企业行为不断跌破自律底线,行业没有约束机制却“心照不宣”,“科研”服务于产量和卖相,地下市场混乱,资源浪费严重,在降低成本的市场合理性之下,没有什么是不可能的。
 
广义的食品安全问题,作为食品工业现代化过程中的普遍问题,在西方国家的自由市场发展阶段,也都无一例外地出现,并非中国独有。根据WHO/FAO统计,近10年内,世界各大洲都有食源性疾病爆发。
 
利益驱动、生产者和消费者信息不对称,法规不全,监管不力,这些都是各国食品安全的共性。但各国在应对食品安全问题过程中的立法、司法实践,以及行政管理机制、社会响应机制,呈现出鲜明的差异(本专题将另外撰文介绍)。特别是中国缺乏典型的成熟的现代消费者运动,面对食品问题,消费者作为一个群体进行市场选择、表达呼声的主动意识较弱。吉林大学哲学研究院学者吕方认为,这是我国食品继续安全恶化的重要原因之一。
 
问题关乎制度、经济、社会、文化各个层面。
 
于是,过去数年中的中国社会,不断上演着“报料曝光——舆论哗然——市场缩水——公众谈虎色变——政府救市”的程式。到2008年,每有一种农产品受到消费者质疑,链条另一端的现实便是农户经济利益的严重受损,源头生产的集中程度提高,大规模工业性生产逐渐驱逐分散的农业性生产。
 
随着食品安全问题在十年中的逐层深化,不断有专家指出:公众在食品问题上存在一些认识误区,比如对零风险的要求、对化学污染的过度重视、对假冒伪劣和食品安全的混同。背后的意思可以归结为一点——食品供应体系已经是一个工业门类,必须认识到其作为工业门类的特性,而不是以农业视角来考察了。
 
中国工程院院士、食品安全风险评估专家委员会首席专家陈君石一再提醒公众:“好的食品是生产出来的,不是监管出来的。中国有两亿多农户在用分散的方式生产所有的鸡鸭鱼肉。这个没有得到根本改变,源头污染的治理不可能得到根本解决。另外,在当前近50万个食品生产企业中,大部分是中小型企业,要防止诸如产品的微生物指标超标、超量使用食品添加剂等问题,也必须先提高其从业人员的素质。”
 
此语背后,意在提示人们:只有进一步加强食品产业的工业化程度,让工业属性在整个供应链条中全面替代农业属性,才能解决目前的食品安全问题。
 
然而人们已经开始怀念传统农业中可持续的生产智慧,对传统饮食文化的回归成为一股社会思潮,更有环保人士由肉类生产中的普遍健康隐患,开始反思食品工业中人与动物的伦理问题。
 
2009年末,美国纪录片《食品公司》在网上流行。中国人在自身的食品安全挑战中,与一些西方人士共同开始了对市场逻辑主宰食品工业的根本性反思。
 
除了市场监管、行政体系、立法司法等等规范手段,也许食品生产被塑造为工业形态的路径和前景,才是食品安全问题带给人们的终极思考。陈君石院士曾表示:没有人不希望享用杜绝化学品的、清洁的、小规模就近生产的饮食,但在今天的人口基础上,这是否可能?
 
这才是沉重的发问。
 
在食品工业已经完成现代化的主要国家,几乎都有社区支持农业的实践——消费者直接联通生产者,在信任基础上共建食品供应链条。这是公民社会对创新食品供应渠道做出的尝试。当然,在庞大的食品工业体系面前,这些努力只能产生有限的局部效用。
 
集中爆发的食品安全问题,虽然让全体中国人付出巨大代价,却也激发了中国民众自主改变现状的空前热情。特别是2008年三聚氰胺事件之后,社区支持农业在中国各级城市蔚然成风,被中国媒体称为“餐桌保卫战”。
 
(徐楠 中外对话北京办公室副总编辑
 
本文为欧盟-中国公民社会对话项目系列文章,由中外对话和中山大学公民与社会发展研究中心合作完成,欧盟和英国大使馆支持。)

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