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新电改应以厘清过网费为前提

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  3月19日,来自《上海证券报》的报道称,新电改方案已经上报国务院。随后国家电网公司通过其官方微博称,“经向国家电力改革牵头部门——国家发改委体改司询问,今日有关媒体报道‘新电改方案已上报国务院’消息不属实。”

  不过,新一轮的电力体制改革确在酝酿之中。根据财新记者从业内权威人士获得的消息,半年前能源局曾向国务院分管领导提交过一份电力体制改革方案,之后该方案交由各方论证,目前仍停留在这一阶段。各方意见莫衷一是,下一步电改向什么方向推进仍未最后明确。

  根据前述报道,新的电改方案将以电网逐步退出售电和大用户直购竞价上网为主线,电网的财务和调度两者择其一独立。

  大用户直购电是新能源局组建以来一以贯之的改革思路,但从售电端开始打破垄断则是这一轮电改提出的新路径。

  今年两会期间,国家能源局副局长史玉波称,当下电改将“放开售电侧,让用户选择售电商进行交易”。现在,售电主要由各地供电局负责,一个地方一般只有一个供电局,供电局隶属于中国两大国有电网公司——国家电网公司和南方电网公司。放开售电侧,有两重含义。其一,这部分资产将从电网公司剥离并组建成公司;其二,允许各售电公司自由进入不同区域的市场。

  中国于2002年初启动电力体制改革,先在发电侧打破垄断,将主要发电资产从当年垄断全国电力市场的国家电力公司中剥离出来,成立了五大国有发电集团,即“厂网分开”。这一步很快完成,但此后电改便陷入停滞。如今,输电、配电、售电仍由国网和南网垄断,近年来,国网更四面出击,规模日渐膨胀,在国内收购了许继、平高等上游电力设备制造商及进入金融、煤炭、传媒等多个领域,在国外也完成多桩收购,先后进入了菲律宾、巴西等国电网。新一轮电改以电力市场化为方向,能否打破电网的垄断,充分引入竞争,使电力成为可竞价的商品是中国能否形成真正的电力市场的关键。

  如果按照这份仍在讨论中的电改方案,售电端打破垄断具有进步意义,但为有源头活水来,多个售电公司的成立能否真的给用户带来更多样的选择,仍取决于对电网的监管能否到位。更具体地说,因为中国只有一张电网,售电端能否真正市场化取决于国家对于垄断的输配电能否清晰定价,从而使售电端可与发电端直接交易,获得多样化的供电来源,并给用户提供多样化的选择。

  在新能源局成立之前,电监会曾推过直购电试点,成效不彰;也曾在东北电力市场尝试过竞价,也因电价越竞越高而不了了之。从去年开始,较以往试点规模更大的大用户直购电交易已在十多个省份展开。绝大部分省份的直购电是由当地经信委等机构确定准入门槛和范围后,通过发电厂和用电大户协调后确认最后价格。广东省还在去年年末进行了一轮大用户竞价交易。

  现在是推进直购电和竞价的好时机,因为当前电力供应比较宽松,电厂产能富余,愿意通过降低电价来提高发电利用小时数。而电力紧张时,用户想通过直购电或者竞价来获得较低电价就比较难,供需双方很难达成交易。特别是在没有独立输配电价的情况下,统购统销差价带来的电网利润会受到直购电的影响,电网企业往往不愿配合。也因此,尽管直购电被不少电力行业人士视为培养多买多卖市场的重要手段,多年来始终没能形成长期稳定、行之有效的市场化模式,发电企业、电网和大用户之间的利益博弈是困难所在。

  无论是直购电还是售电端改革要想获得成功,都需要一个重要的前提条件,即在厘清电网资产的情况下明确过网费——输配电价。这必须依靠国家对电网的严格监管来实现。首先,就是明确电网的公益性质,对有自然垄断性质的电网实行特许经营;其次,严格限定电网的经营范畴,剥离除输配电网之外的其它资产。

  中国部分省份已经有经核准的输配电价,未经核准的需要根据公式计算后上报至发改委价格司核准。核准时间长,价格偏高是参与方的主要苦恼。直到现在,中国仍未形成一整套合理的、得到各方广泛认可的输配电价标准。原因就在于国网的投资范围过广,监管机构难以准确鉴定其成本,也就无法清晰定价。有识之士建议,新一轮电改的当务之急不是放开售电侧,而是先清理电网资产,划小核算单位,剥离电网公司除电网之外的其它业务。否则,即使放开售电端,售电公司也只能沦为电网的分销商,在供电来源和价格上都受制于垄断电网,无法给用户带来多样化选择,也就无法实现电力市场的充分竞争。

  事实上,电改的方向和路径在中共第十八届三中全会决议中都已有过清晰说明。“推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革,放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节,提高透明度,接受社会监督”。在此基础上,“根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断”。

  在电力行业,真正应该严格实行政府管制的就是自然垄断的输配电环节,应该严格实行政府审批的就是输配电价。

  当前,新一轮电力体制改革方案仍在讨论。能源局提出的财务或调度独立为未来电力改革留下了想象空间。财务独立将帮助厘清电网输配成本,从而使政府能够对输配电价准确定价和有效监管。改革牵一发而动全身,路径选择至关重要。先厘清电网资产,明确输配电价标准,再放开售电侧方是正道。■


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