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长江立法沉浮二十载

发表于 05/05/2016 三峡工程| 转发给朋友 | 浏览次数:153

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“如果管理不清晰、职责不明确,那面临的可能就是扯皮。有利益的互相争夺,没利益的互相推诿。”
    
     “长江需要一部法律,但不希望由长江委来牵头。”
    
     “解决管理体制问题,长江法就成功一半。”
    
     “农业部门要求长江流域养殖产量提高、水利部门主持长江中上游水利工程修建、交通部门希望在长江黄金水道行驶更多船只、旅游部门则要在长江开辟更多景点,这些部门行使职权是否都有法律依据?”2016年5月3日,采访中,吕忠梅不时会抛出问题或反问。
    
     答案是每个部门都有法律依据。“如果把这些行使的职权放在一起,长江就不堪入目了。长江立法需要解决的问题,就是如何在一个目标之下,每个部门既能行使自己的职权,又不突破生态底线。”
    
     吕忠梅是全国政协社会和法制委员会驻会副主任。从1996年起,吕忠梅就开始长江流域水资源保护的立法研究,至今整20年。这期间,从湖北省最高法院,到农工党中央;从湖北省政协,再到全国政协机关。吕忠梅的行政职务几经变化,但这部法律依然仍在研究。
    
     吕忠梅定义自己为“业余学者”。“持续的长江法研究,和担任的行政职务,一直是分开的。行政职务的变化对长江法研究本身并没有影响。”据吕忠梅介绍,“长 江法”研究团队的核心成员多年来几乎没有发生变化,当年研究团队的硕士、博士生,二十年过去,如今已成为教授。
    
     “要说‘利用职务之便’,就是目前的职务可能更便于‘长江法’研究成果的转化。”吕忠梅打趣说。
    
     除了吕忠梅外,推动长江流域立法的还有武汉大学环境法研究所原所长王树义,以及水利部长江水利委员会等。不同的部门及研究团队,角度和目的各不相同。
    
     2016年4月27日,由吕忠梅主持,作为国家社科基金重大项目的“长江流域立法研究”在清华大学举行开题报告会。全国人大环境与资源保护委员会(以下简 称环资委)、国务院法制办、环保部、水利部等多个部门及高校的人士参加了报告会。课题主要目标之一是形成“长江法”专家建议稿。
    
     目前,国家发布的长江经济带建设规划中,有研究制定长江保护法的内容,但“长江法”仍未纳入全国人大的立法计划中。
    
     1996年:“距离立法还很遥远”
    
     1996年第一次提出“长江法”时,吕忠梅明白,当时的现实情况距离长江立法还很遥远,几乎不可能做到。而彼时,吕忠梅的项目团队已经选择了长江流域水资源保护作为主题。
    
     前期研究已悄然开始。2002年,吕忠梅参与了“水法修正案”的部分工作,将“长江流域水资源保护立法研究”的部分成果转化其中。据其介绍,原先的水法只 有水工程保护,并无水资源保护。这一年,有关水资源保护的一些重要制度,被写入水的法律。而后在水污染防治法修改中,关于流域的问题也有所体现。
    
     “当时的想法就是不希望长江变成第二条淮河。因为看到了太多经济发展带来的流域污染问题。”吕忠梅对南方周末记者说。
    
     长江经济带是我国最重要的经济带。特别是中下游,是大城市集中、人口密度最大、水污染特别严重的地区,除了工业污染,农业面源污染和城镇生活污染,都给长江水系带来了沉重的负担。

 

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     2013年长江流域水质分布示意图。

    
     2003年,作为全国人大代表,吕忠梅第一次提交了有关制定“长江法”的议案。三年后,武汉大学环境法研究所所长王树义也开始了长江流域立法研究进程。
    
     据王树义介绍,一些学者早先开始探讨的是黄河流域的立法问题。不过最先付诸研究的则是长江。受长江水利委员会委托,王树义担任课题组长并带领团队进行了两期关于“长江法”的研究。
    
     “当时的研究,包含了长江流域的监督管理体制问题、长江流域的规划问题、防洪抗旱问题、水资源开发保护问题、水污染防治与生态保护问题、航道管理问题、水工程建设与运行管理问题等。”王树义对南方周末记者表示。
    
     四年研究后,2010年,由王树义团队起草的《中华人民共和国长江法(专家建议稿)》及起草说明经长江水利委员会验收通过,并提交给水利部。此后,依托于 水利部门的“长江法”研究进程进入休眠期。而随后的数年时间里,“长江法”陷入沉寂,受访专家亦表示不清楚原因。
    
     重头戏:解决管理体制问题
    
     王树义清晰记得当时他在“长江法”研讨会上提出的观点:“解决了管理体制的问题,长江法就成功了一半。”这一观点也得到与会专家的认同。
    
     以农业和水利两部门为例,农业部在长江流域设有正厅级派出机构——长江流域渔政监督管理办公室(简称长江办),水利部则设有长江水利委员会(简称长江 委)。“关于长江立法的提案落实到各个部门后,应该说不同部门的出发点并不完全一致。”农业部长江办一位要求匿名的官员对南方周末记者说。
    
     “上游的一级级水电站已经把长江变成一串糖葫芦了。但是由水利部门牵头编写的《长江流域综合规划(2012-2030年)》依然是重开发的思路,按照这版规划,基本上能被开发的都将被开发完。我们当时坚决不同意,但依然发布了。”上述农业部官员说道。
    
     据吕忠梅介绍,目前长江流域尚无统一的保护利用规划。“发改委也在做,水利部门也在做,环保部门也在做,各地方也都在做。在提出生态优先的理念后,各部门都在贯彻这一理念,但不同部门在不同职能和自身利益约束考量下的生态优先是不是一回事?值得怀疑。”
    
     2016年初,国家主席习近平在考察重庆时提出,“当前和今后相当长一个时期,要把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护,不搞大开发。”
    
     “以长江开发利用为主的部门,他们的职业惯性,使得提起水资源依然会优先想到利用。”上述农业部官员称。


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     国家主席习近平年初考察重庆。

    
     “为了响应中央号召,各部都在积极出台长江保护的相关文件。但是部门的规章并不是法律,地方可以执行,可以不执行,因而并不能取代长江立法的重要性。”上述官员告诉南方周末记者,而法律则具有强制执行力。
    
     “否则所谓的规划就是纸上画画,墙上挂挂。到头来依然各做各的,长江还是污染,还会破坏。”吕忠梅说。
    
     “长江立法非常重要,长江需要一部法律,但是不希望由水利部或者长江委来牵头。”上述农业部官员态度坚定地说。
    
     “长江流域管理机构该怎么设?例如长江水利委员会,它究竟应该是一个怎样的机构?水利部的派出机构,还是作为长江流域相对独立的管理机构?长江水利委员会 与湖北省、江苏省、重庆市、上海市各地方之间是什么关系?责任怎么划分?这是以前立法没涉及的,难度很大。”王树义对南方周末记者说。
    
     “反过来,如果管理不清晰、职责不明确,那面临的可能就是扯皮。有利益的互相争夺,没利益的互相推诿。”王树义认为。
    
     2016年:“二十年来最好的机遇”
    
     “刚才我们讲到了长江流域的生态保护问题。这其中主要是水资源的利用,必然涉及三水问题:一种是生产水,一种是生活水,一种是生态水。这三种谁优先?”吕忠梅提问南方周末记者。
    
     “生态优先。”南方周末记者回答。
    
     “要我讲,活着更重要。也就是生活水优先。而要想生活水安全,生态水一定要保护好。这样就会对生产水进行限制。”吕忠梅解释,“我们把这几个水的位置摆好,然后就是排序,最应该限制什么行为?最应该保护什么行为?违反了要接受什么样的惩罚?这就是法律。”
    
     从2010到2012年,吕忠梅团队完成了《长江流域水资源保护条例》的研究工作。“当时想法是,既然还做不到整个长江法,就进行些前期研究,先把水资源保护这一部分做出来。”
    
     “以水质为例,制定长江法当然会对上中下游各段需要达到的水质标准进行规定,但核心问题是在于谁来管,怎么管,才能达到规定的水质标准。这是法律要解决的问题。”吕忠梅对研究重点解释道。
    
     据吕忠梅团队的主要成员、湖北经济学院法学院院长邱秋介绍:王树义及其团队于2010年结束研究后间隔了四年,至2014年,长江委重新委托了吕忠梅团队继续长江立法课题的研究。目前进行到第二期项目。除了作为吕忠梅团队的成员外,邱秋还是王树义早年的学生。
    
     吕忠梅团队认为,依托于长江委的研究具有明显的部门局限性,吕忠梅希望研究不仅仅是完成一期委托的课题,而是真正将其推向立法进程。基于这样的考虑,吕忠 梅及其团队申请了“长江流域立法研究”国家社科基金,并于2015年通过。当前整个团队所做的工作,目标就是说服立法机关将“长江法”纳入立法规划。
    
     立法依然有各种难点:与长江相关的有数十部法律,水法难道不适用于长江?水污染防治法难道不适用于长江?那既然已经有法了,为什么还要制定一部新的法律?这部法律在整个法律体系中处于什么位置?与其他法律之间是怎样的关系?
    
     邱秋抛出上述问题。而解决这些问题,也是整个团队目前理论研究的重点。“这个问题不解决,立法机关一句话就把你否了。”
    
     2016年的全国两会上,吕忠梅等人大代表提出的“关于制定长江法的议案”已经立案并交由全国人大环资委进行审查。“全国人大将在2017年制定下一个五年立法计划,现在推动长江立法,刚好处在窗口期。”吕忠梅道。
    
     根据吕忠梅的判断,2016年是过去二十年来制定“长江法”最好的一次机遇。“这个时候抓住了,也许事情就成了。如果这个机会抓不住,不知道又要等多少年。”(岳家琛)


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