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应对邻避运动新思维 “群众有反对声音,我们反而高兴”

发表于 13/05/2016 环境与法| 转发给朋友 | 浏览次数:174

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稳评实际上是一种刹车机制,是对外部反对度和内部承受力的评估。科学的稳评要求事先跟群众做好平等的风险沟通,不是一上来就问你同不同意建。

要糊弄环评,也是可以的。但你糊弄完了开始施工,村民有意见,问题更严重。

政府不要站在公众对立面,不必拍着胸脯,替企业承担所有责任,说项目一定是安全的。那万一出了事,政府根本下不来台。

目前政府的决策是围绕项目落地考虑的,而不是风险共担。如果风险共担,那政府要先承认可能有风险,要承认居民的担忧是有道理的。

(东方IC/图)

 

2016年4月21日,在项目公示期的最后一天,浙江海盐县政府发出通告:“海盐生活垃圾焚烧发电厂项目停止。”

当天,数百名居民上街聚集抗议,垃圾焚烧项目再遇邻避效应,当地政府也陷入“一闹就停”的沉疴。

这已非近期邻避运动的孤例。最近在一些大城市,亦发生了因修路、改建高压变电站等抗议事件。

“不要建在我家后院”——这是邻避效应的直接表现。邻避运动一直挥之不去。“邻避效应本身不可化解。”北京环保组织零废弃发起人毛达说。这是民众诉求的体现,但并非所有的邻避运动都会引发剧烈的群体冲突。

如何避免邻避运动演化为一场激烈冲突?近年来化解邻避效应有否新举措?南方周末记者采访了曾遭遇邻避运动的地方官员、企业负责人,以及关注此领域的专家、民间NGO,试图解答上述问题。

黄国雄:惠州市博罗县环卫局局长

郑少鸿:陆丰市湖东镇党委书记

邱 波:光大环保能源(博罗)有限公司总经理

郝爱北:澄海洁源垃圾发电厂有限公司总经理

曹 峰:清华大学公共管理学院中国应急管理研究基地副主任

郭巍青:中山大学政治与公共事务管理学院教授

唐 钧:中国人民大学危机管理研究中心主任

毛 达:北京零废弃发起人

先放出风声,听民众抗议意见

南方周末:近年来媒体报道的邻避运动似乎减少了,是不是政府应对方式更成熟了?

曹峰:如果邻避运动客观在下降的话,可能跟2012年以来,国家对重大工程和重大决策实行的社会风险稳定评估有一定关系。

毛达:进步是有的,2015年我参加了北京阿苏卫垃圾焚烧项目的环评听证会和浙江千岛湖垃圾焚烧厂的选址听证会,这是前所未有的。听证会都有火药味,阿苏卫的开了六小时,大家畅所欲言。本身是在走程序,但形式已经进步了。

南方周末:为什么有的建设项目遭遇邻避运动还能落地,有的就会遭遇大规模冲突?

黄国雄:我比较过两个项目。惠州2014年说要搬迁垃圾焚烧厂,选址一直在保密,消息封锁得很紧。突然报纸上就公开了,要建在我们博罗县城旁边,大家一下子接受不了,反对很激烈。后来市里明确说换地方,风波才平息。

我们县的垃圾焚烧厂是2012年立项,2015年建成。有几个选址,相对成熟的是湖镇。老百姓都想知道要建在哪里。我们商量决定,就放出风声,说初步定在湖镇,但还要环评,环评不通过肯定不建。

当时就有人反对,我们组织了10个工作组,哪里有反对声音就到哪里做工作。从大道理 讲到小道理,讲科学、讲利益,实在讲不通就组织他们去参观中标企业建的垃圾焚烧厂。参观回来,他们有的说不反对也不支持,有些说建成像人家那样就没意见。 如果没有信息公开,这个项目根本建不起来。

南方周末:信息公开后,反对声音反而更多,政府怎么办?

黄国雄:信息公开了,群众有反对声音,我们反而是高兴的。因为找到群众诉求点,我们才好有针对性地做工作。有人反对就好办,看看他们为什么反对,有什么诉求。

郑少鸿:陆丰甲湖湾火电项目在2015年11月开工,距离通过省发改委的核准不过10个月。速度这么快,是因为我们将矛盾的苗头化解在最基层。

该项目所在的湖东镇是举全镇之力,在项目所在村开展群众沟通工作。地方乡贤是一个突 破口,乡贤在村里有威望,一旦乡贤开始支持火电项目,村民的态度就会跟着发生转变。我们和陆丰市领导先后十多次到北京、广州、深圳等地拜会乡贤,解释火电 项目对于地方发展的意义,消除他们对于环境污染的顾虑。

南方周末:企业出面会不会更有效?

邱波:这个工作主要还是依靠政府。企业在当地也没有渠道,不像县政府、镇政府、村委会,组织非常严密。企业主要是配合政府,你需要什么样的宣传材料我来提供,你需要去看什么项目我来联系。

郝爱北:企业需要政府保驾护航,当时网上针对我们有一些负面消息,也是政府找到当事人,跟他做思想工作。企业也不要单独出面,不然你答应了这个人的条件,下一个又要,政府的工作反而难做了。

曹峰:企业面对公众比较缺乏耐心和经验,它最大的目标是赶紧完成这个工程。

稳评应是刹车机制

南方周末:2012年《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》发布,稳评机制能不能避免邻避上升为冲突?

唐钧:稳评实际上是一种刹车机制。政府要建,老百姓不愿建,就会引起冲突。我们倡导的稳评是对外部反对度和内部承受力的评估,不是仅仅看你有多大的意愿,而是看你有多好的邻避风险管理方案。

科学的稳评要求事先跟群众做好平等的、充分的风险沟通,不是一上来就问你同不同意建。同时它是一个动态的评估,无论是在事前还是施工中,如果群众意见很大,记下来,回去及时做风险整改。如果风险整改被大部分的群众认可,就可以推进了,邻避也就得以化解。

南方周末:现实中,稳评能起到这样的效果吗?

唐钧:目 前,中央对于稳评机制所设定的功能,在实际中没有充分发挥出来,一是硬性要求不严格,二是规范化不足,因此存在虚评过关的问题。还有一项制度上的缺陷,稳 评单位一般由建设方聘请,如果真要喊刹车,在稳评报告上面写暂停或终止项目,那么建设方可能就不愿意给稳评方支付合同款了。稳评,一要能真实反映民意,二 要切实推动整改,三要形成对建设方的硬性约束,才能发挥化解邻避的成效。

曹峰:越是知名的专家,越是基于文本做评估。他们很难说会再到现场去调查,更多是根据自己的经验,根据稳评单位已经写好的报告,做出一个直觉上的判断。

毛达:稳评是特殊环境下出现的特殊东西,本质上不需要稳评。如果环评的公众参与做得好,相当于在做社会稳定工作。但现实中没做到,公众不满意,其实就增加了不稳定的风险。

南方周末:有一种说法是,没有过不去的环评。

邱波:要糊弄环评,也是可以糊弄的。但你糊弄完了开始施工,村民如有意见,问题更严重。我们和政府的态度都很明确,完全按照国家要求走,环评过不去,项目不开工。

黄国雄:正式环评前,我们请了环保部在广东的专家来把脉,他们觉得环评能过的几率比较大,我们才敢选那个地方。如果那个地方真不行,专家也不会担这个风险。

毛达:现在的环评没有面对核心问题,公众最关心的健康风险没有放进去。你说排放达标、环境质量达标,但不能回归到对公众健康的影响。这样做不出来让公众满意的环评。

“福利换同意”

南方周末:现在比较流行的观点是,通过利益和生态补偿来化解邻避问题。怎么操作?

郭巍青:国 外有一种方法叫“福利换同意”,就是把邻避问题做成经济或福利问题。垃圾焚烧厂建在这里,对这里是永久的影响。化解办法是,我给你增加地区性的福利措施, 甚至可以采用拍卖的决策方式。比如你接我这个项目,你想我补贴多少,两个地方来竞争。中国某种程度上已经在用,比如征地补偿。

邱波:博 罗县政府给旁边的村子搞了个新农村建设,对将来的经济增长提供扶持。生态补偿的费用还是由政府承担。企业让利的前提是有利可让,垃圾焚烧这种项目是保本微 利,前几年都处于微微亏损的状态。不过我们厂青山绿水,老百姓吃完饭可以来散散步,来我们的灯光篮球场打球,完全开放的。

毛达:这是一厢情愿,是建设方自己定义的利益。公众利益是钱,还是健康?生态补偿的假设是钱可以解决问题,其实大家没有认为钱可以补偿健康的风险。

南方周末:这种利益补偿,怎么才能制度化?

郭巍青:国外的“福利换同意”,是建立在社区自治的基础上的。政府需要社区能出来一个人,你能代表社区的整体利益,我跟你谈,这样才有讨价还价的空间。

但我们没有这个东西。城市化在摧毁了原有的社区、原有的底层微观秩序。你掏钱买套房子,根本不知道邻居是谁。你们不是一个整体,没办法达成共同的决策。反而是邻避促成了小区内部的团结,因为有了共同的“敌人”,才有了一点自治的可能性。这是很矛盾的。

“共享利益,共担风险”

南方周末:邻避运动在未来会增多还是减少?

唐钧:信息公开条例和新媒体、自媒体都在强化,项目情况越来越多地告知公众。但科学的稳评没有跟进,对付邻避的方法没有用好。这种局面下,我预估邻避效应仍会趋于频发。

郭巍青:城市化在扩张,我预期邻避效应是增多的趋势。而且,这种风险已经不是偏远地区的农民在承担了,城市居民、中产阶级也要面对这种后果。而且,邻避发生在城市,可能更麻烦,“福利换同意”的要价可能太高。

毛达:人 们要预防自己身边的风险,这是无可厚非的。一些政府部门还是没能理解公众这种正常心理。邻避效应本身一定存在,但会不会上升为冲突,则要看事前、事中、事 后的处理。而事前又包含着事后,现在全国两百多个垃圾焚烧厂很多信息还不公开,还有很多公开信息不达标,那现在要新建一座,大家就不相信你,就不同意。

南方周末:“一闹就停”的做法合适吗?

毛达:“一闹就停”没有根本解决问题。在英国,基本不会出现“一闹就停”。合法表达意见之后你要进入一个评价项目的严肃场合,双方都要进行举证。如果地方政府仅仅因为示威游行就把项目停了,项目的投资商会起诉政府的。

“一闹就停”不是正常状态下的做法,因为之前就没有听取公众意见,暂停项目也是用行政手段干预。别的地方还会效仿,产生恶性循环。

邱波:政府不喊停,能怎么样?这种事情出现,企业没什么委屈的,发生邻避冲突说明有问题。问题没解决,对投资商来讲,不做下去倒是明智的选择。否则大笔资金投下去,将来会死得更难看。一旦建成,你几十年待在这个地方,周边老百姓跟你是敌对关系,那还得了。

南方周末:公众的风险意识越来越强了,有没有能从源头上化解邻避冲突的方法?

黄国雄:其实选址是第一重要的,确实不能太靠近居民区。将心比心,眼睛能看清楚,心理上就很难接受的。

现在不要说垃圾焚烧发电厂,要建一个公厕,周围都有很多人反对。要让大家明白,这些不仅是政府的事,也是大家的事,大家要共同负起责任。政府建这些项目是为老百姓着想的,都来反对,不是自己反对自己吗?

郭巍青:政府不要站在公众对立面,不必拍着胸脯,替企业承担所有责任,说项目一定是安全的。那万一出了事,政府根本下不来台。

共享利益之外要加一个原则,共担风险。如果按照风险共担的原则,政府在面对危机时有一条,不要去承诺和担保一定会安全,因为你也不能百分之百的控制。不仅要对群众说“有风险的时候,我和你站在一起”,而且背后还要有机制设计和具体政策。

关键我觉得,目前政府的决策是围绕项目落地考虑的,而不是风险共担。如果风险共担, 那政府要先承认可能有风险,要承认居民的担忧是有道理的。你首先要让人觉得,政府官员和居民一样,也在这个环境中生活。否则政府只能计算各种条件,想着怎 么把邻避项目快落地,不能保证有没有风险隐患埋在里头。


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