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四川藏区治理创新探索——以龙泉驿区与甘孜县产业对接为例

发表于 15/05/2016 三峡旧站| 转发给朋友 | 浏览次数:167

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摘要:四川藏区对口支援不同于西藏对口支援的举国机制,在于它是省域内的区域治理模式的创新,这也体现出中央对四川藏区治理的新思路。文章对龙泉驿区对口支援甘孜县的必要性、可行性与援藏原则进行了分析,并指出产业对接是四川藏区治理的突破口。最后,提出龙泉驿区对口支援甘孜县的建议。

关键词:四川藏区;对口支援;龙泉驿区;甘孜县  

一、四川藏区治理思路演变

20世纪90年代,中央提出“稳藏必先安康”的战略方针,强调四川藏区的稳定和发展,对西藏地区的稳定乃至全国的稳定都有十分重要的影响。随之,中央在四川藏区率先实施天然林保护、退耕还林工程和促进四川藏区发展的一系列政策。进入21世纪,中央又在四川藏区开展了交通建设“通康工程”和“富民安康”工程,力促四川藏区经济发展、生态建设和民生幸福。

2010年,中共中央、国务院在第五次西藏工作座谈会上对加快川、滇、甘、青四省藏区经济社会发展作出全面部署,强调四省要切实把各自藏区作为经济社会发展的重点任务来抓,动员省域各方面力量支持其发展,着力提高农牧业发展水平,培育优势特色产业,加强基础设施建设,保护高原生态环境,推进社会主义先进文化建设,确保四省藏区到2020年实现全面建设小康社会目标。同年,四川省党委和政府对四川藏区对口支援做了专题部署。2012年,成都市开始对口支援甘孜州10个县,其中龙泉驿区对口支援甘孜县。

二、龙泉驿区对口支援甘孜县是四川藏区治理的新探索

支持少数民族地区发展,走向共同繁荣富裕,是社会主义制度的内在规定性[1]。过于依赖外部支援容易产生等、靠、要的思想,反而不利于区域可持续发展。相比之下,注重自身主动性,充分利用内外部两种资源,与援助方共同合作破解发展瓶颈,进而优化结构、相互协作,使外部支援用在刀刃上,不断提高自我发展能力才是正确认识对口支援的关键。

(一)对口支援甘孜县的必要性

甘孜县位于四川省西北部、甘孜州北路、雅砻江上游,是青藏高原东南缘的川西北高山高原区,属康巴高原和青藏高原的衔接点,受历史、区位、社会发展程度等因素的影响,基础设施落后、产业基础薄弱、瓶颈制约严重、自我发展能力不足、社会事业滞后、贫困问题突出。

1、环境因素制约

甘孜县位于国家重点生态功能区,作为国家限制开发区域,功能定位是“保障国家生态安全的重要区域,人与自然和谐相处的示范区。”发展目标是“生态服务功能增强,生态环境质量改善”,“形成点状开发、面上保护的空间结构,开发强度得到有效控制”。国家要求在重点生态功能区内“对各类开发活动进行严格管制,尽可能减少对自然生态系统的干扰,不得损害生态系统的稳定和完整性。”“开发矿产资源、发展适宜产业和建设基础设施,都要控制在尽可能小的空间范围之内”,“严格控制开发强度”。国家主体功能区规划从制度层面确定了甘孜县的生态保护与生态产品供给功能,但生态型产业发展根植于区域经济实力。当地的草地虽然面积大、分布广,但受高海拔、低气温的影响,牧草生长期短,植株矮小,草地生产力低。且由于长期严重超载过牧,管理粗放,加之鼠虫危害,影响牧草再生产能力,导致草场退化。由于多年的超载过牧等人类活动,高原草场鼠患厉害,沙化程度严重、沙化速度明显加快,给水源涵养和畜牧业带来严重后果。

2、经济发展边缘化

甘孜县土地面积达7303平方公里,属高原河谷气候,平均海拔在3500米以上,年均温度5.6℃。甘孜县虽地处川藏公路北线战略要地,但县城距省会成都市737公里,距州府康定也有385公里。相距遥远、特殊的自然环境以及薄弱的经济基础使得成渝经济区对其经济辐射作用甚微,甘孜县经济发展的边缘化特征明显。由于经济落后、发展水平低,缺乏专业的技术人才和资金投入,加之历史原因、传统耕种习惯和农牧水利设施相对较差且年久失修,农牧业有效灌面呈现萎缩趋势,虽然水资源比较丰沛,但是大部分耕地却一直没有实现灌溉。 

3、内生发展动力欠缺

甘孜县内生发展动力欠缺主要体现在“要饭”财政、农牧业发展粗放、工业发展缓慢、第三产业制约因素多。实施天保工程及农业税取消后,甘孜县财政收入主要靠二、三产业及矿产资源税,县财政自给率2011年仅为4.2%(收入2351万元,支出5.6亿),远低于全省藏区8%的平均水平。仅靠县财力,全县社会经济发展落后的局面很难在短期内改变。由于地理位置、气候条件等限制, 农牧民自给自足经济特征明显,发展藏家乐、特色种植(养殖)等对农牧民增收效果明显, 但户数有限。甘孜县农业产业化水平低,龙头企业数量少,市场竞争力不强,特别是与农牧民紧密联系的市场化发展机制尚未形成,诸如“公司+基地+农户”形式。在县内开工的诸多建设项目,资金、设备、技术人员乃至管理人员等主要依赖外部输入,本地人口多从事体力劳动岗位。城镇发展受制于缺乏聚集效应,援藏人员的“候鸟式”换班和本地精英的外迁也说明了当地发展环境严酷和发展机会不足。目前,外部对口支援主要集中在项目、资金、人才等方面,以输血援助方式为主,如何激发甘孜县内生发展动力、自主发展及可持续发展仍处于摸索阶段。

4、甘孜县乡村性特征突出、人口流动性弱

甘孜县社会就业依然以农业为主,工业化发展缓慢、水平低使得当地的企业存在数量少、规模小,加上三产业的就业能力弱,农村人口总量难以大幅减少。2013年,甘孜县农业占GDP比重仍高达51.4%,人口城镇化率仅有26.34%。乡村人口居住分散、经济自给自足,伴随人口增长对资源环境压力加大,成为农牧区环境退化主因。甘孜县劳动年龄人口流动性较弱,乡村人口尤为突出[2],其原因一是在于地理区位偏僻,劳动力流动交通成本高昂;二是甘孜县农牧民整体文化素质偏低,高中以上文化程度寥若晨星,大多数农牧民缺乏劳动技能培训,难以找到理想的就业岗位;三是二、三产业发展滞后且部分呈“嵌入式”特征,进一步限制了劳动力的城乡流动机会。

5、民族宗教问题突出

甘孜县民族构成较为单一,2013年藏族占到96.9%,独特的区域文化,在心理上对外部支援存在一定抵触,地方主动接纳支援并助力自我发展能力的形成尚需一个变化过程。同时,甘孜县属于国家政治安全和边疆稳定的高度敏感区。县域内藏传佛教教派齐全,有宁玛派(红教)、格鲁派(黄教)、萨迦派(花教)、噶举派(白教)和苯波派(黑教)等五大教派,非法出境且追随达赖人员较多,民族分裂案件发案率为四川藏区之最,长期处于反分裂、反渗透的前沿阵地和轴心地带。达赖集团以“保护生态”、“保护资源”为名,以“民族利益”为幌子,煽动各教派僧侣及信众成立“僧迦协会”、“环境保护协会”等民间非法组织,阻止藏区的资源开发和重大工程实施,其活动已多次造成影响较大的群体性事件。例如甘孜县乃龙神山在上世纪80年代金矿的勘探和试采就曾经引起藏民的聚众抗议,前几年成都勘测设计院在雅砻江上进行水电坝址前期勘探,也因神山问题受到群众围阻和集体上访。甘孜的稳定不只关乎本县人民福祉,更关乎整个四川藏区乃至周边地区的稳定与发展。

(二)对口支援甘孜县的可行性

1、对口支援模式更加成熟

对口支援是经济发达或实力较强的一方对经济不发达或实力较弱的一方实施援助的一种行为,目前大部分对口支援行为是中央政府主导、地方政府主体的一种模式。随着对口支援三峡库区、对口援藏、对口援疆、对口支援汶川地震灾区等全国性对口支援工作的深入开展,很多对口支援经验和教训,可为龙泉驿区对口支援甘孜县提供借鉴。

2、优势资源开发潜力大

甘孜县资源丰富,发展潜力大,但目前甘孜县的资源组合状况较差,资源开发的成本高,利用率低。一是耕地资源丰富,拥有可利用耕地20.7万亩,常年粮食播种面积为13.5万亩,居全州第一,是甘孜州北路著名的农业区,生产青稞、豌豆、土豆;二是草地畜牧业资源丰富,拥有优良天然草场926.9万亩,可利用草地692万亩,理论载畜量为104.4万个羊单位,是甘孜州的畜牧业大县;三是矿产资源优势突出,甘孜县已探明各类矿产地70多处,以金矿、锑矿、石灰岩为优势矿种,极具开发潜力;四是水能等可再生能源、旅游、商贸等资源开发潜力大。

3、基础设施不断完善

甘孜县位于317国道节点处,是内地链接西藏、青海的重要通道。公路、机场、铁路等项目加快建设,交通条件不断改善,区域通达性大幅提高;城乡基础设施不断完善,物流、教育、医疗、旅游等中心地位逐渐确立,区域辐射能力得到提升,区位优势日益凸显。

4、龙泉驿区援助优势明显

(1)经济实力比较雄厚。2013年,全区实现地区生产总值837.1亿元,固定资产投入达到500.9亿元,地方财政收入100.9亿元。从全国来看,龙泉驿区主要指标已达到百强县第一方阵水平,2013年经济总量跃升为四川省县域经济第1位,对成都市经济增长贡献率达25%,良好的经济基础和财政收入为对口支援甘孜县提供了坚实的物质基础。

(2)产业发展速度快、特色明显。龙泉驿区工业以汽车为主导产业,2013年,整车制造年产量达73.2万辆,产量占全市比重超9成,占全省比重89.6%。同时,一大批汽车零部件项目扩能增效、投产达产。文旅产业加快发展,成功创建国家3A及以上文化旅游景区3个,成功举办国际桃花节、国际枇杷节等节会文化活动。现代农业特色化、品牌化、规模化发展成效明显。龙泉驿区产业的发展为甘孜县的项目支持、市场支持和发展经验支持方面奠定了良好基础条件。

(3)专业人才丰富、发展理念新颖。截止2011年底,龙泉驿区拥有各类人才33.5万人,而且境内布局众多大中专院校。龙泉驿区在园区建设、招商引资、产业发展、统筹城乡、行政审批、民生社会事业、公共服务和社会管理等方面创造了许多实效突出的经验和做法。人才优势可为甘孜县人力资源提升提供智力支持、培养、培训等方面的支持,新颖的发展理念和经验可为甘孜县产业发展、内生能力建设、可持续发展等方面提供借鉴。

(三)对口援藏原则

1、“输血”与“造血”相结合

积极采取输入资金、项目等输血援助方式,着力解决甘孜县最迫切的现实民生问题;同时大力挖掘甘孜县优势特色资源,积极开发特色产业园区,培育本地管理和技术人才,实施造血援助,大力增强甘孜县内生发展能力。

2、“硬件”与“软件”相结合

加快推进基础设施、民生社会事业等硬件援助项目建设,着力增强甘孜县经济社会发展承载能力;切实加强人才援助、文化援助、管理援助等软件援助项目建设,加快提升甘孜县经济社会发展软实力。

3、民生优先

坚持将援助资金重点用在改善和提高甘孜县城乡居民生活水平上,将援助项目重点确定在社会事业发展上,积极援助甘孜县特色经济发展、城市功能建设等领域,不断增强城乡居民的幸福感,全面提升甘孜县发展水平。

4、互利互补

充分挖掘和发挥龙泉驿区和甘孜县各自的产业优势、市场优势、资源优势和民俗文化,大力推进两地资源互换、市场共享、园区共建、产业共兴、文化共融,实现互利共赢。

5、政府与市场相结合

以政府援助为主体和先导,确保援助工作取得实效。创新机制,积极支持和引导龙泉驿区优势企业和社会资本在甘孜县寻找发展机会,开拓发展空间,开发甘孜市场,着力拓宽对口援助领域,增强对口援助活力和可持续能力。

三、产业对接——藏区治理突破口

甘孜县与龙泉驿区存在巨大的发展梯度差异,甘孜县是国家新一轮扶贫攻坚计划中确定的国家高原藏区特困重点县,经济发展明显滞后。长效化对口支援必须注重突出企业的作用,通过产业对接,为甘孜县产业结构优化升级和生态环境保护提供了可资借鉴的新模式。即从单纯的项目建设向提高内生能力转变;从无偿援助向产业对接转变;从单一的干部援助向综合性人才援助转变[3]。因此,甘孜县产业选择必须以重要生态功能区与生态脆弱区为基础,以与龙泉驿区产业对接为重点,选择制度许可且符合区域特色的产业。

(一)着力推动牧业产业化

充分发挥甘孜县农牧业绿色无污染优势,突出科技与市场创新,加快调整农牧业产业结构和发展特色农牧业。在甘孜县的一个乡集中连片建设无公害油菜基地5000亩以上核心示范片,并配套建设油菜加工坊;在呷拉乡建设紫皮马铃薯核心示范基地,其余各乡通过种薯补贴的方式建设辐射示范带动基地;在全县推广青稞“康青七号”种植,在斯俄乡、色西底乡分别种植50亩“康青八号”进行品种推广,实施青稞深加工研究开发,提高青稞产品附加值。在龙泉驿区建立甘孜县农牧产品销售中心,在各大超市设立甘孜县特色农畜产品专柜,搭建甘孜县特色农畜产品销售平台。实施龙头企业培养工程,通过招商引资或区域合作方式,为甘孜县培育两至三个龙头企业,带动甘孜县农业产业化发展。探索多层次发展的现代经营模式,如“公司+基地+合作社+农牧户”模式。积极推动农业科技示范园区建设,充分发挥优良农牧业基地和高产园区的示范作用,带动甘孜县现代农牧业发展。

(二)发展生态工业

甘孜县工业发展由于高原高寒、路途遥远、交通不便、熟练技术工人缺乏等因素的限制而面临成本高、收益小的情况。同时,生态环境的脆弱也决定了甘孜县工业的发展不能以牺牲资源和环境为代价。甘孜县工业发展的策略首先形成落地生根型工业园区,注重社会经济和生态效益。其次是矿产业发展过程中必须充分论证资源和环境的承载能力,在充分论证的基础上,合理有序推进金矿、锑矿、石灰岩等优势矿产资源的保护性开发和集约利用。这方面可充分发挥龙泉驿区园区建设、招商引资、人才等方面的优势,探索甘孜县生态工业园区建设、矿产资源循环利用开发模式等。

(三)推进旅游业发展

旅游业是四川藏区产业联动、对外开放和富民的加速器。“一个旅游点致富一个村”、“一个旅游区繁荣一个县”,旅游业正在成为近年来四川藏区带动农牧民脱贫致富的“民生产业”,推动四川藏区对外开放的“窗口产业”,促进社会稳定的“和谐产业”。甘孜县要加快建设小康社会和实现繁荣发展,必须依托藏区独特的、不可替代的生态文化资源,大力发展旅游业,加快资源优势向产业优势和经济优势转变。

甘孜县处于“大香格里拉”的北部,有壮美、雄奇和秀丽的自然风光,还有著名的藏传佛教寺庙、众多的特色藏族民居等人文旅游资源,有浓郁的格萨尔文化、游牧文化和众多历史遗迹。随着甘孜县格萨尔机场的开工、国道317线的改造完成,一系列基础设施的提升和对口支援双方的强力推动为进旅游业发展提供了诸多活力。龙泉驿区和甘孜县旅游业的产业对接包括成立甘孜龙泉旅游开发公司,打造精品旅游线路,推广旅游产品。实施臧家乐建设,传承和开发非物质文化遗产,发扬民族文化,积极宣传甘孜县特色文化资源,大力拓展甘孜县旅游市场。充分挖掘甘孜县独具特色的自然风光和康巴人文风情,打造成产品、线路和接待服务纵向一体的文化旅游产业链。

四、龙泉驿区对口支援甘孜县的建议

(一)产业对接需要政府加大支持力度

甘孜县的产业发展存在不少障碍,尤为突出的是企业运营成本高、思维方式和观念落后。为加快两区域产业对接步伐,甘孜县应从两方面人手,既要融入龙泉驿区产业链,使得投资甘孜县的龙泉驿区企业能得到发展,同时又要打造自己的产业链,实现“共赢”[4]。龙泉驿区的企业已从劳动密集型转向产业集群发展,尤其是汽车工业产业集群已经形成气候,不断吸引世界500强的汽车及其零部件企业入住。但是,甘孜县二三产业发展极其落后,龙泉驿区企业在当地很难找到合适的配套企业,原料、产品和服务得不到满足,形成产业对接的阻力。这就需要政府出台有关优惠政策,鼓励龙泉驿区企业到甘孜县投资兴业,为两地产业对接提供资金、技术等方面的支持和帮助,逐渐构建甘孜县与龙泉驿区协同发展的产业链,引导甘孜县与龙泉驿区优势互补,在产业链上形成区域特色产业和区域主导产业,推动甘孜县与龙泉驿区分工合作。

(二)促进产业的区域集聚

从目前看,由于甘孜县本地企业数量少,规模小,技术水平落后,对本地经济的带动力较弱,因而获得龙泉驿区资本、技术、人才等就成为甘孜县经济起飞的发动机,也是甘孜县加速发展的捷径。甘孜县经济发展的关键在于增强县域企业的根植性,即充分发挥区域产业或产品所具有的竞争优势,营造创业氛围、吸引和聚集包括龙泉驿区中小企业在内的外来企业形成完善的配套产业体系,促进区域产业联系和企业的有机分工,吸引资本、技术、人力资源等要素向产业园区集中,充分利用区域集聚效应来提高县域企业竞争力[5]

(三)科学设置援藏考核机制

对口支援藏区以项目、资金的形式很容易量化,往往成为援藏成绩的具体体现,但容易导致只顾投入而忽视产出的弊病。若以地方财政收入、农牧民外出务工人数量、民族特色中小企业数量及其利润率等作为考核指标则更有利于两地政府加大产业对接的力度、关注农牧民培训的实效。

参考文献

[1]贺新元.以毛泽东为核心的第一代领导集体对中央“援藏机制”的理论贡献与积极探索[J].西藏研究,2012(4):3-13.

[2]沈茂英.西南生态脆弱民族地区的发展环境约束与发展路径选择探析——以四川藏区为例[J].西藏研究,2012(4):105-114.

[3]薛剑符,李海红.援藏进程中的西藏自我发展能力提升[J].西藏大学学报(社会科学版) 2014,29(1):13-19.


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