三峡探索

当前位置: 分类 › 原创文章 › 正文 ← 返回首页

南水北调西线工程潜在影响及其对策

发表于 2016年第10期 原创文章| 转发给朋友 | 浏览次数:186

本文二维码,微信扫描分享。

摘要:南水北调西线工程兼有供水和治理黄河的重要作用,但面临的民族文化、生态环境和综合补偿等难题也是前所未有的。在对西线工程影响和面临的难题分析的基础上,文章提出了确保规划决策的广泛参与性和实施的规范性、生态补偿、经济补偿和政策补偿的政策建议。

南水北调西线工程及其影响范围

1.1  工程概况

南水北调西线工程是缓解西北地区水资源短缺的重大国家建设工程,兼顾黄河上中游6省区(青、甘、宁、内蒙古、陕、晋)需水和治理黄河两大目标。2002年12月,国务院正式批复《南水北调工程总体规划》中的西线工程规划从长江上游每年调水170×108 m3输往西北地区,调水区主要在四川,也包括青海的两个县,工程计划分三期先后逐步实施。2005年6月,水利部下文要求开展原规划第一、二期工程合并方案研究。一、二期工程合并后仍然称一期工程,每年分别从雅砻江和大渡河流域调水80×108 m3。由于备受争议,西线工程前期工作一度搁置。2011年,南水北调规划设计管理局又启动了相关调研,2012年,黄委会又开始开展一期工程项目建议书补充完善,工程初步计划2020年开工,2030年完工。

1.2  影响范围

西线工程调水区的直接影响范围包括工程区、淹没区、减水区。一期工程仅霍纳水坝及其水库和部分引水支洞位于青海省班玛县,最后一段入黄河隧洞部分位于甘肃省玛曲县境内,其余工程均位于四川省境内,工程对青海省和同时是受水区的甘肃省的影响较小。成都平原及其周边地区用水需求增长迅速,已规划引大通河水接济岷江、引岷江水供给涪江和沱江等工程调水满足成都及其周边发展需要,故西线工程间接波及沱江、涪江和岷江上游。

1.3  西线工程并无可替代方案

西北缺水和黄河流域缺水都是不争的事实,考虑到可能对他国的影响,南水北调西线工程尚未考虑雅鲁藏布江、怒江和澜沧江这些河流,这就意味着从雅鲁藏布江、怒江向黄河上游调水的“西水北调”远未提上议事日程;“节水”与“产业调整”在受水资源制约的西北是必然的,其意义远大于南水北调西线工程,但二者并不是替代关系,若不考虑水资源的优化配置,西北的城市、绿洲的存在就是问题,更谈不上发展;加上西北各省区相对落后尤其是农村贫困、沙漠化等问题严重,节水难度大和生态需水量大的事实,“苦咸水淡化”“黄河源区生态建设以增加黄河产水量”、人工增雨的“空中水库”、人工改变水汽运动流向的“空中调水”、渤海湾海水入西北的“海水淡化”等方案要么只能局部有条件的操作,要么只是未来有条件之时存在的一种可能方案;从三峡工程库区引水至渭河入黄河这样的方案很显然仅和西北擦了个边,与缓解我国西北地区水资源短缺关系不大,况且“引汉济渭”工程已经开工。与上述方案相比较,南水北调西线工程具有显而易见的可操作性和实用性。

西线工程面临的主要问题

东线工程面临的主要是自南向北途径不同运河、湖泊段,输水水质存在不确定性的问题,中线工程面临的主要是30万移民能否安居、致富奔小康以及汉江调水引发的局部缺水和生态补偿难问题。西线工程面临的主要是民族文化、生态环境问题和综合补偿问题。

2.1  民族文化问题

西线工程调水与南水北调中线、东线工程面临的问题性质完全不同。后两者调水在传统汉族文化区进行,不存在民族间、文化上的冲突。而西线工程调水区属于藏族聚居区,为康巴文化的发祥地,施工和淹没区的人口基本上都是藏族,涉及跨民族文化区的调水,极易在文化理念上产生冲突,容易引发民族矛盾。长期以来,这里的征地拆迁、水电移民、牧场勘界等引起的各种矛盾,与达赖分裂集团策划的各种群体性事件和暴力流血事件叠加交织,具有事件易发、多发、频发、群发的特点。西线工程在当地必然面临许多不稳定因素,例如甘孜县乃龙神山在金矿的勘探和试采、雅砻江上进行水电坝址前期勘探都曾因神山问题引起藏民聚众抗议甚至是集体上访,而西线工程引水隧道就必须穿过乃龙神山。

2.2  生态环境问题

南水北调西线工程与现有的功能区划存在矛盾,生态环境风险不宜低估。调水区各县全部被国家划为国家重点生态功能区。青海省境内的霍纳坝址和输水隧洞建设区及水库淹没区所在的班玛县属于“青海三江源国家级自然保护区”,而国家级自然保护区都是禁止开发区。调水区位于可可西里-金沙江强地震带和鲜水河断裂带是生态环境极为脆弱、极易受破坏、一旦受损很难恢复的典型生态脆弱区,被国家列入“金沙江岷江上游及三江并流国家级水土流失重点预防区”。调水区还有一部分属于国家级生物多样性维护型“川滇森林及生物多样性生态功能区”,调水工程修建的水库将淹没大片草原和森林,工程施工(含移民工程)又将大面积破坏植被,影响水源涵养、引发水土流失。工程建成后,下游河道天然水文情势改变,洄游通道断绝,高原特有珍稀鱼类生活的环境将受到很大影响,许多鱼类有灭绝的可能。工程施工将使陆生野生动物栖息地丧失、觅食地转移、活动范围受限。

2.3  综合补偿问题

西线工程受益的黄河上中游各省区要求尽快实施西线工程,负责西线工程规划设计的黄河水利委员会及其黄河勘测规划设计有限公司不遗余力地推进西线工程。在工程勘测、研究决策、规划设计中,严重缺少调水区相关政府部门和群众的参与,调水区的损失被严重低估,如认为调水的生态和社会环境影响甚微[1]。由于工程方案过多地考虑西北地区的发展和黄河流域的生态,对长江上游的发展和生态保护考虑偏少,对工程临近的鲜水河-炉霍断裂带可能发生强震的地质风险等估计不足,对调水区民族构成和少数民族文化、宗教因素考虑不足,没有充分考虑调水区经济社会快速发展对水资源需求的迅速增长问题和调水下游区域的缺水问题,工程的国民经济评价和财务评价中没有考虑对调水区损失的补偿费用,等等。致使作为调水区的四川对工程产生的生态环境影响地方承担很难接受,工程建设区的地方政府期望项目能为当地发展创造良机,而调水补偿仅列出淹没损失,是使其大失所望的重要原因[2]

西线工程潜在影响分析

3.1  对水电发展的影响

西线工程调水,将致使工程下游已建、在建电源点发电量减少,设计效益难以发挥,临近调水枢纽的电源点由于入库径流锐减变得不宜开发。国家《水电发展“十二五”规划》明确要求,到2020年水电总装机容量达到4.2×108 kW,年发电量1.2×1012 kW·h。西线工程调水犹如釜底抽薪,仅西线一期工程调水就将不同程度影响四川省82座水电站,西线工程还将对“西电东送”留川电量产生影响,加大四川省电力供应缺口。调水将减少金沙江攀枝花至宜宾河段、雅砻江干流、大渡河干流发电量,“西电东送”电量的减少会使国家花巨资建设的输电网络,如向家坝—上海、锦屏—苏南、溪洛渡—浙西的直流特高压输电工程利用效率降低,影响水火互济、东西互济以及全国能源资源优化配置作用的发挥。显然,西线调水工程对国家“西电东送”战略将产生不利影响。

3.2  工程对四川经济社会发展用水的影响

由于西线工程调水量占引水河段多年平均径流量的59.4%~69.2%,使下游临近河段水量大减,这必然使减水河段两岸的生产生活用水受到影响。四川省水资源总量虽然较丰富,却存在时空分布严重不均的问题,属于工程性缺水区域。四川每年6至10月的水资源量占全年的80%,而11月至次年5月,降水不足全年20%。川内水资源量分布非常不均,四川盆地近10年已多次发生大面积干旱,水资源保证率不断降低,缺水问题十分突出。成都如果没有都江堰工程引来岷江之水,将是一个非常缺水的地区。四川省人口总量接近西北五省区的总和,水资源已越来越成为四川发展的突出制约因素。成都经济区经济总量占全省的50%左右,人口约3000万,随着这一地区快速城镇化、工业化对水资源需求的快速增长,岷江水量已不能保障。国家成渝经济区发展和成都经济区、“天府新区”发展战略的实施,就需要更充足的水资源供给。因此从大渡河向岷江调水的“引大济岷”工程是必要的,西线工程从大渡河上游调水不仅使大渡河总水量减少,必然影响“引大济岷”工程等,影响着这些水资源需求。

西线工程的实施将导致雅砻江和大渡河等河流的流量减小,最终降低岷江、大渡河干流、金沙江干流、雅砻江干流、长江上游干流等航道通航能力,降低通航河段水运货运量,水运货运量的减少需要公路、铁路来补充,而铁路、公路运输成本分别是水运的3倍和9倍,对四川省水路交通产生不利影响。岷江乐山-宜宾段是国家规划的“两横一纵两网八线”高等级航道体系的重要组成部分,也是四川省水运“一横两纵”两条出川大通道之一和成渝经济区通江达海的重要水运通道。大渡河是岷江最重要的水量来源,西线工程从大渡河调水,将严重影响岷江乐山-宜宾段流量,特别是航道枯水期流量,可能导致目前正在加快推进的岷江港航电综合开发工程将无法实现预期效果,严重影响重大技术装备运输。

3.3  对调水区的综合影响

3.3.1  生态环境影响

西线工程对调水区原始生态环境的影响突出的是“弊”而不是“利大于弊”,应解决如何“弊”最小化的问题[3]。西线调水工程拦水高坝、隧洞、水渠、道路、移民工程及其他配套设施建设,加上淹没造成的栖息地分割,使部分珍惜物种的栖息地丧失,进而导致部分物种种群在当地灭绝。西线工程大部分是隧道工程,高山峡谷区深埋型隧道诱发次生应力将加剧崩塌灾害。工程附属的施工道路建设、移民工程建设等都将使崩塌、滑坡和泥石流灾害增加。大埋深隧洞穿越富水断层带,可能发生涌水灾难。超长距离隧洞群极有可能对改变当地地下水的流向和水位,导致地表塌陷、森林草场干旱荒芜、河水补给减少等各种问题。仅西线一期工程就规划堆弃渣场共57处,总弃渣量为超过1×108m3,可能诱发、产生严重泥石流灾害。调水区在地质上为川青地块及其南缘鲜水河断裂带,该断裂带为我国西部的强震带。西线工程属于高坝大库,存在水库蓄水后诱发地震灾害的可能性,对调水区及工程本身造成危害,而且地震诱发次生灾害——山崩、泥石流、滑坡等地质灾害的风险也很大。

3.3.2  当地特色产业的影响

一是旅游业。调水区处于“大香格里拉”北部,拥有独特的自然景观资源价值、藏传佛教寺庙、特色藏族民居等人文旅游资源,旅游业是其优势产业和支柱产业。随着甘孜县格萨尔机场的开工、国道317线的改造完成、汶川至马尔康高速公路的开建,调水区的旅游业已呈现良好的发展势头,西线工程将影响一些自然保护区,淹没森林、草场和藏族特色村寨,还使湍急奔腾的自然河流景观消失,对旅游业发展造成永久性损害,也使调水区当地人民失去或减少通过从事旅游服务改善生活的机会。

二是农牧业。工程建设区属纯牧区或半牧半农区,牧业是当地的主导产业。工程建设后,调水库区大量耕地和草场被淹没,导致可利用耕地面积和优良草地面积减少,库区下游耕地和草场的地下水位下降,部分已建灌溉引水渠系将失去作用,冬春缺水程度进一步加剧,人地矛盾、草畜矛盾更加尖锐,严重制约农牧业经济的可持续发展。

3.3.3  移民安置和寺庙搬迁

西线工程6座水源水库淹没土地总面积为17.89万亩,四川境内的工程区及输水线路施工用地7.06万亩。范围涉及德格、甘孜、色达、壤塘、阿坝5个县14个乡。其中雅砻江的热巴水库淹没耕地最多,坝址以上库区涉及的耕地全部淹没,范围涉及德格县3个乡,淹没耕地比例达94.84%;仁达水库库区的泥柯乡淹没耕地比例为75.42%,珠安达水库库区的上杜柯乡淹没耕地比例为13.41%。淹没区和建设区合计,搬迁安置人口为15 185人,若后靠牧业安置则面临进一步加重草场负担、加剧本就十分紧张的人草畜矛盾的问题。西线一期工程淹没区和建设区合计征用房屋面积合计108.4×104 m2。调水区移民民居为石木结构碉房,有精美的藏式装修,开支不菲,且不宜以内地补偿价格计算,易使移民蒙受损失。

西线工程影响的寺庙众多,这些寺庙大多是按照宗教习俗选择在风水较好的地方依山傍水而建,寺庙中的有些佛像、壁画大多与建筑物构建在一起,很难做到无损拆迁,且难以异地重建。

西线工程实施的对策建议

虽然西线工程不会导致“救了西北、毁了西南”,但有偿调水、调水藏区发展、生态调水等必不可少[4],以实现调水区和受水区的双赢。西线工程的进行需要国家制定并实施一系列的补偿政策和措施,建立生态、经济、文化等方面的补偿机制,对调水区进行全面补偿,平衡受益方和受损方之间的利益关系,切实降低西线工程的各种风险。同时,调水区的综合补偿是一个动态的、持续的、长期的过程,需要近期补偿措施与长效帮扶机制的结合[56],还要考虑到调水藏区的特殊性[7],并根据水资源的机会成本对补偿额度定期评估、调整。

4.1  确保规划决策的广泛参与性和实施的规范性

西线工程耗资不菲、影响范围广、涉及生态环境极其脆弱和民族文化极为敏感等特殊性,为最大程度减少不利影响和损害,必须进行充分论证,完善公众参与和民主决策过程,保障公民的知情权和监督权,特别要用科学合理的方法收集当地农牧民群众和基层干部的意见,照顾好当地人民的利益,努力推动当地生态环境保护和经济社会的整体发展。工程必须在国务院和全国人大正式批准后方可破土动工,避免东、中线工程先建后批的情况在西线工程发生(南水北调东、中线分别于2002年12月和2003年12月开工,但直到2008年10月21日,国务院才批准了《南水北调东、中线一期工程可行性研究总报告》)。鉴于生态环境极其脆弱和民族文化极为敏感等实际问题,国家制订西线绿色工程的高标准势在必行,以最大程度减少工程施工(含移民工程)中对生态的破坏和对民族文化与宗教设施的影响。包括优化施工运作过程,尽可能少移民、少占地,工程措施与植物措施的有机结合进行水土保持,及时对因工程受损的地带进行植被恢复等等。

4.2  生态补偿

西线工程调水减少了调水区生态系统的服务价值和环境容量,使调水区付出了发展权益损失的机会成本。因此,应该由中央政府和受水区对调水区进行生态补偿。

(1)加大中央财政生态补偿和生态环境专项转移支付力度。目前中央制定的《国家重点生态功能区转移支付办法》中,已将西线调水区的若尔盖草原湿地和川滇森林及生物多样性两大国家重点生态功能区纳入补偿范围。但此项生态补偿金不但未能全面覆盖西线工程影响区,而且补偿力度不够。在增加西线调水工程的水源保护、生态恢复等支出后,应提高调水区的地方财政标准支出及转移支付系数,形成中央财政对调水区生态补偿的动态稳定增长机制。国家可通过提高对调水区现有的生态建设项目、工程(如植被保护、湿地修复、防沙治沙、生物多样性保护、水土流失治理、地质地震灾害防治等)的补偿标准、扩大补偿范围,加大对调水区的生态环境专项转移支付力度。

(2)设立国家级“西线工程水源地生态经济示范区”。建议国家比照南水北调中线水源地保护区,在西线工程影响区建立国家级“南水北调西线水源地保护区”和“西线工程水源地生态经济示范区”,全面实施青海三江源国家生态保护综合试验区的相应政策,进行同等的政策资金支持,保证调水水质和水量,从根本上构筑起长江、黄河上游坚实的生态屏障。并通过优惠政策发展生态产业,实现保护水质与经济发展的良性循环。

4.3  经济补偿

西线工程跨流域调水,将使水源区下游因水资源减少影响经济社会发展,包括潜在发展权损失,需要国家建立起协调受水区与调水区经济利益的补偿机制,这完全合理且可行。

(1)水资源补偿。借鉴山西省的“水资源补偿费”征收模式,征收“南水北调西线工程水资源补偿费”,费基为全部调水量,费率为1~2元/m3,用于补偿调水区因用水量减少导致的税费收入损失。该补偿费由各受水区政府、供水企业按用水比例(包括生态用水)分摊,中央财政可给予一定补助。水电损失补偿,一是由受水区因调水而增加了水电税收的政府缴纳,用以补偿调水地区政府的水电税收损失;二是由受水区因调水而增加了发电利润的水电企业缴纳,用以对调水地区减少装机或损失开发机会的水电企业进行补偿。

(2)重大工程补偿。中央给予南水北调中线水源区的陕西省和湖北省大型省内调水工程和水利工程的立项及资金支持,同样适用于四川省所需的工程补偿。陕西开工的“引汉济渭”,年调取汉江上游15×108 m3水补给渭河;湖北开工的“鄂北岗地引水工程”借用丹江口水库的清泉沟泵站年调走30×108 m3水用于灌溉随州地区。并且,湖北为最大限度降低调水对汉江下游生态环境、航运和工农业用水的不利影响,争取到了汉江上的调水、航道整治等四大工程。

调水区水利工程。调水区各县光照条件较好,水资源量较丰富,但地方水利基础设施建设严重滞后。建议国家大力支持调水区水利灌溉工程项目建设(包括牧区节水灌溉示范工程、牧区节水灌溉工程、中型骨干水利工程及渠系配套工程、引提水和小型水库工程,以及农村饮水安全工程、城镇供排水工程、河流治理工程等),在加大中央投资力度的同时,减免当地极缺的地方配套资金,从而大幅度提高该区的畜牧产品、粮食、蔬菜等的自给程度和农牧民收入。

航运和工农业用水工程。建议国家加大对长江上游干流、岷江干流、金沙江库尾河段整治、港口疏浚及航运梯级建设的投入,使其水深满足航运要求。并解决成都平原缺水的“调大济岷”与西线工程的矛盾,可采取西线工程统筹解决的方案。

(3)调水藏区发展补偿。调水区属于藏族聚居区,受各方面条件制约,社会与经济发展普遍严重滞后且缺乏经济增长点。为补偿调水对当地发展造成的不利影响,国家及西线工程应大力扶持其发展。完善基础设施,扶持当地特色产业。调水藏区基础设施差,无铁路和高速公路。建议国家结合西线工程施工,全面升级调水区公路和电力建设水平,完善教育基础设施以满足双语教育需要,合理布局民族用品市场设施。结合移民安置,为当地生态旅游业、民俗文化旅游业的规划和发展创造良好条件,对藏中药材、经济林果、牦牛养殖特色种养殖业发展给予多方面的资金和技术支持,为当地移民群众提供更多的增收渠道。同时提高国家对扶贫开发、大骨节病防治、藏医药发展等方面予以特殊优惠支持力度。

(4)资源损失补偿。仅西线一期工程调水就将影响炉霍、道孚、色达、壤塘、阿坝等县小水电站。因此,必须对已建小水电的经济损失和功能损失予以补偿,将补偿费用纳入工程概算,以通过替代能源开发项目迅速恢复对农牧民的供电。也可以帮助调水区开发太阳能、风能等可再生能源。

4.4  政策补偿

(1)建立受水区与调水区的对口协作机制。建议参照南水北调中线工程《丹江口库区及上游地区对口协作工作方案》,成立西线调水工程对口协作工作调协委员会,负责建立西线调水工程受水区与调水区的对口协作机制,坚持对口支援与互利合作相结合、政府推动与多方参与相结合的原则,由受水区涉及的省和地级市负责对调水工程区和重点影响区的各县进行全方位、多形式、宽领域的对口支援。以政府和企业为主体、项目为依托,通过资金补助、产业培育、技术培训、共建园区、人才交流、就业扶持等多种形式,大力推进调水区生态型特色产业发展,提高公共服务能力和水平,引导受水区政府和企业加大对调水区的投入力度,不断改善调水区的生态环境质量,稳定调出水量和水质,构建区域互利共赢的协调发展新格局。

(2)创新移民补偿政策。先移民后建设。鉴于调水区民族宗教问题的复杂性和特殊性,应始终把做好移民工作放在工程的优先位置,切实保障移民群众合法权益。要先移民后建设,享受与藏区水电移民相同的安置补偿政策。西线工程区紧邻“西电东送”水电开发区,在移民生产生活安置补偿方式、安置补偿标准、损失评估、移民和库区群众采集收入损失补偿、寺庙迁建及其他宗教设施计量赔偿等方面,都应实行与同一流域区相邻的水电新移民基本相同的政策,切实保证移民群众的生活水平在原有的基础上得到不断提高,避免引发移民群体性不稳定事件。

借鉴四川藏区水电移民安置实践创新,根据藏区的特点积极探索适合的方式解决移民生产安置问题。建议实行以“有土从农”安置方式为基础,以逐年补偿安置方式为主体,以自谋职业、投亲靠友等其他自主安置方式为补充,多渠道多途径安置农村移民的模式。在合理调剂耕地资源的基础上,一要制订逐年货币长效补偿安置政策,按工程征占耕园地面积的实际年产值,并考虑土地自身增值和物价上涨因素对农村移民逐年进行货币补偿,补偿期限按土地承包期限;二是制定养老保障安置政策,对凡符合年龄条件的农村移民以养老保障的方式进行安置;三是制定优惠扶持政策,鼓励移民自谋职业安置,对经济基础较好,有一技之长的农村移民,在从事二、三产业时给予税收减免、技能培训、项目扶持等优惠政策。

(5)统筹规划寺庙、民居和移民安置。鉴于调水区民族宗教文化的特殊性,对受影响的寺庙,要注重寺庙搬迁与移民搬迁的有机结合,一是尽量就近后靠,避免打乱移民原有的宗教格局;二是寺庙搬迁和移民安置统筹考虑,坚持寺随人迁,两不分离的原则,尽量保持寺庙与信众的原有供养服务关系;三是为保持原有村落的宗教、习俗和文化完整,可考虑整村搬迁,集中安置;四是对库区宗教活动场所的迁建及宗教文化的保护进行专题调研和典型调查,做出科学评价,制定切实可行的迁建方案和宗教文化保护方案。

 

参考文献:

[1]谈英武,崔荃. 全面安排 突出重点 做好南水北调西线规划[J]. 南水北调与水利科技,2004,2(4):1~4.

[2]张一君. 南水北调西线工程疑搁置[J]. 新西部,2009(6):43~44.

[3]林凌. 对南水北调西线工程的几点看法[J]. 四川省情,2007(4):22~24.

[4]向传三,房俊民. 从博弈论谈南水北调西线工程的四川对策[J]. 世界科技研究与发展,2009(4):72~75.

[5]杨清贵. 南水北调西线一期工程对我州的影响及对策初探[J]. 四川水利,2008(2):51~53.

[6]范杰. 南水北调中西线工程对水源区水资源影响及对策[J]. 人民长江,2014(7):23~26,35.

[7]张序. 南水北调西线工程对调水藏区传统社会的可能影响[J]. 工程研究——跨学科视野中的工程,2009(2):168~176.


除非注明,本站文章均为原创或编译,转载请注明: 文章来自三峡探索← 返回首页
返回顶部 ^