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中国海洋战略的眼下与远方

发表于 13/07/2017 三峡工程| 转发给朋友 | 浏览次数:21 |

中国的第二个海洋经济发展五年规划显示,海洋的危机和机会从未像现在这样受到重视。

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图片来源:Greenpeace/Jiang He

一个不太经常被注意到的事实是,尽管被广泛认为是陆地文明的典范,但中国其实是地球上海岸线最长的国家之一。过去三十年里中国经济发展最快的地区都位于东部沿海,而现在,政策制定者更是把目光投向了蓝色的大海。今年五月,中国发布的海洋十三五规划进一步明确了中国的海洋战略和生态治理思路。

海洋的战略重要性提升

海洋重要性的提升最直接的标志之一就是,在本世纪的第二个十年,中国开始编制专门针对海洋经济发展的全国性五年规划。

此前,中国的沿海省份和城市已经开始专门为了海洋发展而编写五年规划。
官方数据显示,在2006到2010年间,包括海洋渔业、海运等在内的海洋经济占中国全国经济总量十分之一,但在沿海11省却占比高达近六分之一。五年规划是各级政府对辖区中期发展的指导性文件,决定着在某一领域的公共资源配置和政策取向。

而在这些规划中,诸如“建设海洋强国”、“保护海洋权益”、“拓展蓝色经济空间”等概念也一一登场,显示出海洋的重要性已经获得了官方话语体系的承认。

海洋十三五:拯救近海环境

2012年9月,第一部全国性的海洋经济发展十二五规划出台,海洋经济重要性的提升引人注意,同样引人注意的还有中国政府对近海环境退化的担忧。

此前多年,由于沿海湿地开发、入海河流污染等原因,中国近海环境质量持续恶化,根据《中国海洋环境质量公报》,严重污染海域面积(劣于第四类海水水质)直到
2016年仍在12%到17%间波动。中国将海水水质分为四类,其中只有一类和二类海水适合人体接触,比四类还差的海水已经是没有用的脏水。除了海洋污染,过度捕捞也导致近海渔业资源大幅减少,许多传统渔场消失。

比之十二五规划,海洋十三五规划更重视海洋生态环境治理。新规划明确提出“加强海洋环境综合治理”,“综合”意味着今后陆地经济活动也将越来越多地受到海洋环境容量的制约。

此外,海洋十三五提出到2020年近岸海域水质优良(一、二类水质)比例要(从2004年的50%)提升到70%,大陆自然岸线(指未经过围填海、人工岸堤建设等破坏的岸线)保有率大于35%。而这两项量化目标是整个规划中仅有的约束性目标,将与官员政绩挂钩。而这也是海洋十二五规划中没有的。

一系列管理制度也将浮出水面,例如重点海域排污总量控制制度、近岸海域水质评估考核、海上污染物排放许可证制度。这显示出中国政府治理近海环境的决心。

延伸的生态红线

山东大学教授王亚民告诉中外对话:“对海洋环境保护的重视并不是突然加大,这和中国总体的环境治理趋势是一致的。”


生态红线也许是中国近年环境治理领域最重要的新制度之一。现在,这一红线从陆地延伸进了海洋。

在海洋十三五规划中,包括辽东半岛、渤海湾、海南岛等多个海洋发展区都提出了建立海洋生态红线制度的目标。所谓海洋生态红线制度,是指将有保护价值的海域分为禁止和限制开发的两类,其中禁止开发区域内,将禁止一切与保护无关的工程建设活动。

例如,
山东省渤海海洋生态红线区的禁止开发区域就不仅包含现存自然保护区,还包括了计划建立的保护区。在限制开发区内,重要的河口区域将禁止采挖海砂、围填海、设置直排排污口等活动,河口的入海淡水量也设置了底线。

海洋生态红线制度早在2012年就在部分地区开始试行。2016年7月,全国适用的海洋生态红线划定标准出台。不过,生态红线制度至今还没有进入法律,所以并非强制要求。王亚民说,如果将生态红线制度立法,也要考虑不同区域的差异性,兼顾地域自然环境特点和经济发展需求。

延展的海洋雄心

世界自然基金会高级政策官员高莹认为,中国治理海洋污染的雄心,一定程度上也是源于其对经济上升空间的需求;发展到一定程度,就会感受到环境对经济的制约。

从数字上看,海洋经济也许比陆地经济有着更大发展空间:十二五期间(2011-2015)中国海洋经济年增长率为8.1%,高于7.8%的全国GDP增长率。

但相比因污染和过度捕捞而受到限制的近海经济,此前中国较少涉足的深远海也许具有更大的开发价值。同时,中国在南极的日益活跃和部分中国远洋渔船的非法捕捞行为,也令中国的海洋胃口受到全球关注。

在总体布局中,海洋十三五规划明确提出了扩大对深远海空间的拓展。这包括:未来5年内将初步建立南北两极区域的陆、海、空观测平台,同时将开展深海生物资源调查和评价,推进深海矿业、装备制造和生物资源利用的产业化。

近年来,中国在南极资源环境保护中的角色也受到期待。澳大利亚阿德莱德大学法学院高级讲师刘能冶就
在文章中提到,中国当前在南大洋的捕捞业和极地旅游业发展迅速,中国若有效规范捕捞和旅游行为,对于南极可持续管理将具有积极的意义。

除了早在80年代就开始的极地探索,中国的远洋捕捞也发展迅速并受到国际社会的广泛关注。2006年开始的远洋渔业补贴,推动了远洋渔业的快速发展,远洋捕捞渔船数量从2007年到2014年增长了接近45%。而此时全球渔业资源因多年过度捕捞面临前所未有的压力,中国远洋捕捞团队因此被推到风口浪尖

在这一大背景下,中国也在逐渐规范渔业捕捞行业。2015年开始,中国对渔业补贴进行改革,逐步降低渔业的燃油补贴。预计到2019年,油价补贴水准将降至2014年的40%。而远洋捕捞方面,中国也不断建立完善与国际渔业管理相适应的标准化捕捞日志、渔船船位监控、签发合法捕捞证等监管措施。

此外,中国在海洋治理上的角色和影响也日渐凸显。今年5月,中国在1983年加入《南极条约》以来第一次主持主办了条约的缔约国年会。

随着中国对“海洋权益”的重视,势必也将承担更大的海洋治理责任。高莹认为,历来大国都会承担更多的责任,且习近平主席也在联合国可持续发展大会上高调承诺推动全球可持续发展,所以中国无法绕开海洋可持续发展这个问题。她相信中国会在全球海洋治理中发挥更大的作用。


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