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雅砻江、白鹤滩水电外送落点悬而未决:政府企业陷多方博弈

发表于 03/02/2018 三峡工程| 转发给朋友 | 浏览次数:74

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“中国能源报”微信公众号 图

 

【编者按 】

 

1月6日,我们推送的《 300亿度四川水电面临“投产即遭弃”》(←←点击可查看详情)报道后,引起了电力行业的广泛关注和讨论,并得到了江西省能源主管部门的回应。

 

目前各方争论的焦点集中于雅砻江中游水电该去哪里、受端省份是否具备接纳条件、外送通道建设的真实作用、电网和水电企业是否在倒逼江西接受川电、水电消纳是否存在省际壁垒、煤电挤压水电外送空间,以及水电消纳关键问题的解决该由谁“拍板”决定等。

 

在当前供应相对过剩的电力工业“新常态”下,雅中直流工程的搁置,不仅仅是几个水电站送不出电的问题,更折射出电源建设与电力市场需求、电网通道规划、跨区输电、电源经济性之间的撕扯和纠结。

 

就雅砻江中游水电的“归宿”,以及外电入赣的规划问题,本报记者进行了进一步调查采访。

 

雅砻江中游水电的外送争议,犹如一层窗户纸。

 

就雅中-江西±800千伏特高压直流输电工程(以下简称“雅中直流”)是否该落点江西的争议,江西省发改委日前明确向本报回复:“只希望选择适合江西用电负荷特性,提升江西用电安全可靠性的区外电力入赣消纳。”

 

江西省发改委能源局人士同时向记者坦言:“江西已选择云南白鹤滩水电,作为接受外来电力的首选。”

 

记者在采访中了解到,在水电外送消纳问题上,江西、云南、四川三省目前陷入了“三角恋”:雅中水电涉及的电网、送端四川省和电源企业已达成外送协议,但江西无意接受;云南白鹤滩水电涉及的送受端省和电源企业也已达成框架意向,但电网企业却持不同意见。

 

这段“三角恋”的背后是一连串的疑问——在外输通道未明确的前提下,雅砻江中游水电为何开建?江西为何拒绝雅中水电,且中意于白鹤滩水电?除了江西,雅砻江水电还能送往何处?在白鹤滩和雅砻江水电的外送问题上,还有哪些阻碍因素?解决西南水电消纳问题的路径选择,“拍板”权在谁?

 

网源建设严重脱节

 

记者从雅砻江流域水电开发有限公司(以下简称“雅砻江水电公司”)获悉,在雅砻江中游一库七级开发中,楞古、孟底沟、杨房沟及卡拉四座水电站未来计划通过雅中直流外输水电。目前,雅砻江中游涉及的7座电站,只有杨房沟和两河口开工建设,考虑到后续项目受端未定,该公司不敢贸然开发其余电站。

 

记者查阅资料发现,早在2014年9月,总装机300万千瓦的“龙头”水库两河口水电站已正式通过国家发改委核准。彼时,这座水电站的电力外送安排并未明确。

 

2015年6月,四川省政府核准杨房沟水电站。该电站是国家“简政放权”后第一个由地方政府核准的大型水电站项目,即在符合国家能源局审批权下放标准的前提下,电站仅需地方政府核准即可开工建设。

 

杨房沟和两河口为何在受端不明的情况下开工建设?

 

“早在‘九五’期间,国家就开始规划研究雅砻江中游水电开发。那时,国内电力需求十分强劲,电力供需处于紧张状态,不少地方拉闸限电。为缓解南方、华北、华中等地的电力缺口,在考虑电源建设时,并不担心电卖不出去。”一位不愿具名的业内人士告诉记者。

 

该人士表示,雅中直流落点迟迟未定的重要原因恰在于此,“早期做电力规划时,并未预测到目前电力过剩的情况。电力供需形势发生变化后,此前规划的电源建设等并未同步调整,这就为水电工程投产后外送难埋下了伏笔。”

 

“主管部门每次做水电规划时不做落点,不决策的行为直接导致电源建设与外送通道建设严重脱节。”有知情人士对记者表示,“受端不明即核准开工,由此引发的矛盾争议到目前没有人为此担责。”

 

据了解,长期以来,跨区域外送电力由电网企业主导,并未体现买卖双方意愿,特别是受端话语权长期处于弱势地位。但2015年公布的新电改配套文件《国家发展改革委关于完善跨省跨区电能交易价格形成机制有关问题的通知》却明确,“跨省跨区送电由送电、受电市场主体双方建立在自愿平等基础上,按照‘风险共担、利益共享’的原则协商或通过市场化交易方式确定送受电量、价格”。这意味着在向电力市场化转轨的情况下,江西、云南和四川均可充分表达意愿。也正是因为国家层面支持的“自由恋爱”,使得江西、云南和四川陷入“三角恋”。

 

川电云电谁可入赣

 

江西发改委能源局人士对记者解释,江西省是用能小省,人均装机、人均用电仅为全国平均水平的一半左右,从电力消费的总量上看,江西省“十三五”期间没有消纳特高压外送电的能力。

 

尽管“十三五”消纳电力有限,但江西省从长远发展考虑,并未停止“筹谋”外电入赣。

 

据了解,在开展规划研究过程中,江西对区外电力能否入赣有三个考量:安全、稳定、经济,即外来电必须清洁可再生、规模合适、建设时序和送电特性适合江西电力的负荷特性。

 

江西省发改委在给本报的书面回复中称:2013年国家开展白鹤滩电站输电规划工作,初步确立白鹤滩水电送华中地区消纳。江西省发改委当时按照国家要求,组织开展了区外电力专题研究工作。研究结论明确:在可能引入江西的区外电力中,白鹤滩直流的送电规模、时序、特性与江西的需求最为契合,应作为江西接受区外电力的首选。

 

“当初考虑跨区域输电方案时,国网曾先后向江西推荐过张北线、陕北线、甘肃线等特高压。国网方面的变化无常让江西很迷茫,不知道哪条线路更适合自己。” 江西省能源局人士告诉记者,“我们在研究选择白鹤滩直流入赣时,也并未看到雅砻江送江西的方案。”

 

对于雅中水电,江西省的考虑是:雅中直流工程的定位并不明确,该工程是单纯外送季节性水电,还是雅砻江中游风光水“打捆外送”,并无定论。“另外,如果是在优先满足大凉山区域用电需求后再跨区送电入赣,这条线路的安全性和稳定性很难保证。尤其考虑到江西和四川同一纬度,来水丰枯时间几乎同步,四川水电与江西自身的电力并不具备调节互补性。若雅中直流是四级电站汇集后升压输电,很容易造成输电不稳定。相比之下,白鹤滩水电不存在上述问题,在安全性、稳定性上有保证。”

 

对此,雅砻江和国网方面均认为,不安全是江西拒绝川电入赣的借口。

 

雅砻江水电公司人士对记者表示:“梯级电站存在安全性问题是外行话。只要水电上网,电自然汇合,不存在不稳定性。正因为雅中直流电源分散,安全性反而更高,电源越集中风险系数会更大。”

 

一位资深水电专家告诉记者,江西不要雅中直流并无不妥,雅砻江中游来水与金沙江来水相比,水资源波动较大。“受端对省外来电抱有疑虑实属正常,例如金中直流工程(云南金沙江中游电站送电广西±500千伏直流输电工程)曾因送端省份缺电导致云南政府摒弃契约精神,协议外送广西水电成为一纸空文。”

 

谁的规划算数

 

据记者了解,为推动四川水电成功“嫁”入江西,四川省政府曾多次与江西省政府沟通,但结果并理想。与此同时,江西省近几年却在为“迎娶”白鹤滩水电四处奔走。

 

上述江西省能源局人士透露,江西省在向国家发改委、国家能源局汇报工作时,多次恳请支持白鹤滩水电入赣消纳,国家发改委也已正式复函江西省,表示原则支持白鹤滩水电站送电至江西。

 

公开信息显示,2016年3月,江西省和云南省签署《能源战略合作框架协议》,双方明确将共同推进白鹤滩水电站至江西特高压直流输电线路纳入国家“十三五”能源发展规划,力争“十四五”初期与白鹤滩水电站同步建成;2016年6月,江西省与三峡集团签署《能源战略合作框架协议》,双方明确将共同推进白鹤滩至江西输变电线路纳入国家规划;2017年,江西省明确将白鹤滩-江西输电工程纳入该省电力“十三五”规划。

 

据了解,按照国家发改委确立的电改原则,输电线路只要在送受双方及电网层面协商一致,就可以直接到国家能源局领取“结婚证”。然而,一个不容忽视的问题是,在江西、云南和三峡签署的框架协议中,唯独缺少电网企业,而国网对白鹤滩水电受端有自己的规划考量,这意味着前述框架协议能否落地仍是个问号。

 

中国科学院院士、国家电网公司副总工程师陈维江日前在“2018年中国水电发展论坛”上公开表示,国网将加快可再生能源特高压直流输送通道建设。配合西南水电外送,拟建设雅中-南昌、金上-河北、白鹤滩-江苏、白鹤滩-山东四个±800千伏直流输电工程。

 

按照国网以上规划,江西、云南联姻“没戏”。但在“电改”背景下,二者牵手也有可能。矛盾的关键在于,在电改背景下,哪个规划说了算?

 

记者了解到,雅中外送通道最初做了三个方案:起初设计为交流特高压,被否;之后设计为直流特高压,落点湖南,也被否;最后,才选择落在江西。

 

受访的多位业内人士均认为,雅中水电并非只有送江西这一个方案。记者获悉,受益于锦苏直流,江苏省曾多次表达接收雅中水电的意愿,但并未得到相关方面回应。

 

有专家提出,江苏才是雅中水电的最佳落点。因为江苏需要丰期电,雅中水电夏季发电多,冬季少,符合江苏用电需求。加之江苏用能体量大,有能力消纳。

 

另有行业观察人士提出质疑,如果雅中直流有必要入赣,是否一定要建设±800千伏雅中特高压?对一个用电小省而言,±500千伏、±600千伏直流均可考虑。采访中,记者了解到,国家能源局曾经提出雅中±500千伏直流方案,但国网并未做可行性研究。

 

上述知情人士透露,宁绍直流(宁夏宁东——浙江绍兴±800千伏特高压直流工程)曾经给浙江送电时只送一半,就是因为浙江当时没有特高压。江西用电体量小且与主网联系弱,假若雅中直流建成后,是不是也只送一半电?与此同时,江西省后续需要配套建设交流特高压环网的账谁来买单?

 

规划缺位与越位

 

未列入“十二五”、“十三五”国家能源规划的雅中直流,究竟何去何从?

 

“雅中直流工程背后折射出的,要么是政府主管部门规划缺位,要么是企业规划越位。”上述知情人直言,“雅中直流工程所涉及的规划均为企业规划,并不是国家规划,有越殂代庖的嫌疑。电网公司到处销售特高压方案,电网能不能代替政府做规划?在中国,能源规划的权力到底在政府还是在垄断企业手中?”

 

“雅中直流的核心问题不是川电送不送江西,其背后牵扯的利益链条太长,最终演绎成纷繁复杂的难解之题。”一位从事电力研究的政府人士对记者表示,“呈现上述矛盾,是送电端、电网、受电方、政府层面等各方利益冲突的结果。”

 

受访人士均认为,国家能源局的主要职责之一,是拟订有关改革方案,协调能源发展和改革中的重大问题。但是,在跨省区送电问题上,国家能源局没有发挥出应有的战略决策作用。

 

“主要原因在于国家能源局在最初的机构设置、内部协调上存在问题。电源开发和电源外送通道分属国家能源局的不同司局管理,电网建设规划在电力司,水电建设规划在新能源司。大路朝天,各走一边。这种弊端在大气污染输电通道、新能源基地建设外送中均有体现,以邻为壑,画地为牢,司空见惯。”上述政府人士对记者称。

 

按照2015年公布的新电改要求,送受电双方经协商后确实无法达成一致意见的,可建议国家发改委、国家能源局协调。据记者了解,国家能源局高层人士2017年曾多次赴四川调研西南弃水问题,但最终各项问题仍处搁置状态。

 

“政府层面协调太弱,而电网和水电开发企业却在跨省区送电中发挥了巨大的公关能力。”上述政府人士说。

 

针对协调统筹能力等问题,记者1月17日发函至国家能源局,但截至发稿时,尚未得到国家能源局回应。

 

“面对垄断企业时,国家能源局的制衡手段太少,很多时候力不从心。”一位能源管理体制研究人士将此关系比喻为:“要攻城拔寨,只有手枪匕首,没有长枪大炮,显然不可能完成任务。” 

 

值得注意的是,有受访人士提出,在宏观经济形势发生变化的情况下,为何我国能源规划一定要做加法,而不思考做减法?“既然我国煤电产能过剩,需要控制煤电产能,为什么不停建煤电基地外送的直流工程?例如,陕北-湖北±800千伏特高压工程就可以由雅中-武汉±800千伏特高压工程替代。”

 

事实上,西南水电外送落点难的问题并非雅砻江水电公司独有,乌东德、白鹤滩外送何方,国家层面迄今也无定论。

 

评论:水电消纳切勿“掰手腕” 

 

继续开发,有可能面临投产即遭弃;停止开发,巨大的前期投资将打水漂。雅砻江中游水电如此尴尬,外送通道引发诸多争议,看似是一个项目的前途命运问题,实则是地方政府、电网和电源企业在局部地区的博弈,西南水电消纳的“伤疤”也由此被揭开。但是,站在能源结构调整、清洁能源发展、电力体制改革的高度,各方的“掰手腕”无益于能源资源优化配置和社会经济绿色发展,必须打破僵局,让水电适时送往最需要和最适合之地。

 

对雅砻江水电公司而言,为雅中水电找到“好婆家”是重点;对电网企业而言,一条特高压直流工程不光要送水电,更要实现电网互联,以优化配置资源;对地方政府而言,要不要外来电,自己有充分的决定权。但是,在三方“角力”的情况下,最应发言和拍板的政府主管部门却在失语,使一条水电外送通道在地方政府和企业的规划中,完全南辕北辙 。

 

目前,除了雅中水电外送受端没有着落,乌东德、白鹤滩等水电外送通道落点也不明确。西南“弃水”,已演变成当前能源发展的切肤之痛。

 

相关数据显示,2017年全国水电设备平均利用率依然处于下滑态势,低于2016年同期36小时,局部地区水电设备平均利用率下滑高于1000小时。行业内人士由此纷纷吐槽:2017年的弃水量只多不少。更为严峻的是,在此前实施“西电东送”背景下,国家在西南规划建设了不少水电项目,按照规划,每年将有上千万千瓦的新增水电投产。

 

可再生能源消纳,关乎能源生产和消费革命能否成功,已引起国家层面高度重视。2017年11月,国家发改委、国家能源局印发的《解决弃水弃风弃光问题实施方案》明确指出,解决该问题,要坚持政府引导与市场主导相结合。《方案》强调,要强化能源相关规划的约束力和执行力,加强事中事后监管,建立健全可再生能源电力消纳监督考核机制。着力完善市场体系和市场机制,发挥市场配置资源的决定性作用,鼓励以竞争性市场化方式实现可再生能源充分利用。

 

但目前的现实是,政府引导和市场主导均表现得无力。统计显示,“省际壁垒”对弃水的影响因素高达90%,尤其在全国电力过剩的背景下,很难决定哪个省在电力“饱腹”的情况下,还能“敞开怀抱”消纳外来电。此外,电网在外送通道的落点选择上持有较重“话语权”,市场电的市场化程度多高,无法衡量。

 

因此,如果没有强有力的统一规划和调度,网源建设脱节和弃水问题都难以有效解决。而从水电发展的角度看,不管投资开发还是电力输送,政府和企业都必须站在国家利益的高度,不能拘于孰强孰弱、局部利益而长期“拉锯”“掰手腕”,造成国家资源白白浪费。 


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