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清代贪官利用水利工程的贪腐方式

发表于 08/04/2018 三峡工程| 转发给朋友 | 浏览次数:174

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在近年公布的腐败案件中,工程建设领域腐败比例最高。国际反腐机构发布的数据,也显示公共工程和建筑行业是全球腐败最严重的领域。尽管古今现实不尽相同,贪腐机制却有相似之处。中国古代最重要的工程是水利工程,进入明清时代,黄河、淮河、永定河、京杭大运河等河道关系重大,河工被列为政府四项全国性重大政务(“大政”)——河(河工)、漕(漕运)、盐(盐务)、关(税关)之首,其腐败现象可谓触目惊心、动人心魄。

清代民间有一个说法,揭开了水利工程腐败的秘密。这个说法简明扼要,仅八个字:“文官吃草,武官吃土”。其意思是,文官在其主管采购治河用的埽工物料(草)时虚报工程用料套取经费,负责筑堤、打坝施工的武官虚报土石方(土)等作弊手段以获得工程款,这是水利工程中主要的贪污腐败方式和手法。

水利工程,主要工作是筑堤建坝,钱主要是花在筑堤建坝的物料和人工上,“文官吃草,武官吃土”实际上就是分别在物料和人工方面贪污腐败。中国古代的水利工程,有一种特别的筑堤建坝方法,就是“埽工”。埽是中国古代水利工程中特有的一种用树枝、秫秸、草和土石卷制捆扎而成的工程构件。多个埽连接构成的建筑物称为埽工。埽主要用于构造护岸工程和抢险堵口,是一种有效的防洪工具。14世纪上半期,一个埽的制作,材料是“梢三草七”(木料30%,草70%),造价(包括人工和材料)需要两三万贯铜钱。

官吏在采购埽工物料时虚报价款,就是“吃草”。在工程施工过程中虚报施工量,就是“吃土”。尽管现在对工程材料采购和施工都可以采用招投标的方式,但招投标过程中也有上下其手的空间,所以“吃草”和“吃土”的形式可能发生变化,但虚报工程材料价款和施工量的贪腐方式和手法则实质相同。

历史上水利工程的另一种突出的腐败现象是在日常管理中浪费经费,尤其是行政经费虚高。晚清学者,对此多有论及。清代河务分段管理,称为东河和南河,分置两位河道总督,分驻山东济宁和江苏淮安,下属各有文官和军队。道光二十二年(1842),即第一次鸦片战争结束的当年,知名学者魏源说,“南河、东河数十百冗员,数百万(两银子)冗费”,可见很多经费被浪费。同治年间,作家黄钧宰记录了熟悉河工内情的人士的说法:“谓采买竹木薪石麻铁之属,与夫在工人役,一切公用,费帑金十之三二”,其余经费,“除各厅浮销之外,则供给院道,应酬戚友,馈送京员、过客,降至丞薄、千把总、胥吏兵丁,凡有职事于河工者,皆取给焉”,也就是大部分被贪污腐败浪费掉了。

另一些学者甚至认为实际用到工程上面的连“十之三二”都不到。如李岳瑞说:“南河岁修经费每年五六百万金,然实用之工程者不及十分之一,其余悉供官吏之挥霍。其奢汰有帝王所不及者。”薛福成说:“每岁(河工)经费银数百万两,实用之工程者,十不及一,其余以供文武员弁之挥霍,大小衙门之酬应,过客游士之余润。凡饮食衣服车马玩好之类,莫不斗奇竞巧,务极奢侈。”

如此严重的腐败现象,难道没有监督机制吗?实际上,清代对于工程经费使用的管理,有严密的制度。首先是对工程经费制定了严格的标准,包括河工物料(木、草、土、石、稽料、绳索、石灰等)的购置、数量、规格,各种工程(堤、坝、埽、闸、涵洞、木龙等)的施工规范和用料,等等,都有明确的标准,以国家大法的形式出现。二是对工程款报销规定了严格的手续和时限。三是已建立起审计制度,工程经费审计由工部都水清吏司负责,国家财政拨款的工程经费,在500两银子以内的,每年工程项目造册备案,完工后稽核、估销,工料银超过1000两的岁修和抢修工程,要奏报皇帝批准,另派大臣督修。四是审计之外还有监察部门,监察御史对工程款拨发、开支是否合理进行监察。

尤其值得一提的是监察制度。中国古代监察制度源远流长,非常成熟。御史官制源于战国。秦汉御史大夫直接受命于皇帝,官位相当于副丞相。隋唐以后中央有直属于皇帝的御史台,地方有独立于行政长官的御史建制。明代将御史台改为都察院,设左右都御史、副都御史、佥都御史,并按行政区划设立十三道监察御史(明末增加为十五道)。清承明制,取消佥都御史,地方监察御史增为二十二道。御史对水利工程建设和管理的参与,包括派遣出使水利工程建设的管理职务,行使工程建设、管理及重大事故的人事和财务稽查等。历史上,御史发挥了重要的稽查职能,并握有相关官员的奖罚升谪的大权。御史只对皇帝负责,独立行使监察权,还经常被派去巡视各地。

由此可见,中国古代对水利工程的管理制度健全,但实际执行效果不佳,否则不会出现前文所说的各种严重的贪腐现象。官场各系统都贪腐成风,河工腐败不过是其中的一环而已,其贪腐所得也在官场内部进行了再分配。比如到中央部门报销工程经费需要“跑部钱进”,交纳“部费”,山东派人赴户部领款,每万两被扣200两,实际上就是“部费”2%;又如,河道衙门聚集的淮安,位处交通枢纽,官员南来北往经过此地,地方官负有接待任务,上文中提到的“过客、游士之余润”、“馈送京员、过客”,实际上就是接待费,官场人人有份,取消等于人人利益受损,因此是不可能取消的。

按照魏源的说法,围绕着水利工程,实际形成了特殊利益集团——“仰食河工之人”、“食河之餮”。为此,他感叹道:“呜呼!利国家之公,则妨臣下之私,固古今通患哉!”水利工程之腐败,个案尚可查处,特殊利益集团一旦成型,则治理就是政治问题,而不简单是法律问题了。

(本文一些内容参考了周魁一先生著《中国科学技术史·水利卷》,未能一一注明,谨此致谢)


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