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中央环保督察之练江样本:从等靠要、光说不练到领导驻点河畔

发表于 02/01/2019 中国环境| 转发给朋友 | 浏览次数:63

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练江峡山大溪出水口处,几只白鹭驻足江滩,捕鱼小船不时匆匆驶过江心。

 

广东汕头市潮南区峡山街道副主任陈增泳感慨,练江污染将近20年,“过去当地管水利的人走到江边都要戴着口罩,现在真想不到江水开始变清了。”

 

一位参与练江治理多年的官员对澎湃新闻(www.thepaper.cn)说,十几年来练江流域最基本的城市基础设施如垃圾焚烧厂、污水处理厂都没完成,“当时没钱,也不重视,所以连年落空”。

 

“客观效果而言,我们汕头要感谢督察组,”这位官员表示,“督察组对汕头批评够狠,指出这些问题特别严重”,让“一把手”重视了,才推动练江问题的真正解决。省里也高度重视练江问题,帮助汕头解决了一些实际困难,“现在(整治工程)全速开工了”。

 

在汕头市潮阳区、潮南区,练江整治的宣传标语随处可见。  本文图均为 澎湃新闻记者 刁凡超 图

 

澎湃新闻跟随督察组注意到,中央环保督察组两至练江,或打起臭水让地方领导闻一闻,或猛批其漠视整改、光说不练,最后直接建议其住到河边,直到河水不黑不臭……

 

练江,是观察中央环保督察制度设计落地实践的一个绝佳样本。

 

环保督察以问题为导向,先后设计省级督察、下沉督察、反馈意见、整改方案、“回头看”督察整改等一系列动作,真正实现了压力传导、步步紧逼。

 

污染治理是项“马拉松”,需在长时间维度内久久为功,这需要中央环保督察持续施压,以保证地方环保治理不减码、不松懈。

 

环境部部长李干杰已表示,从明年开始,计划再用4年时间,开展第二轮中央生态环保督察工作。

 

天津大学法学院院长孙佑海建议,从法制化的角度可将中央环保督察作为国家监察的一部分,使其具有更强的法律根基,或尽快出台有关中央环保督察的法规,使其制度化、常态化。

 

打起练江臭水让地方领导闻一闻

 

2016年11月27日,环保部(现环境部)副部长翟青带队降落在广州白云机场,他们是中央第四环保督察组的核心成员。

 

5人下飞机后,与接机人员直奔督察组驻地广东省迎宾馆碧海楼。这栋藏身迎宾馆大院最深处、绿树环绕的4层小楼,成为此后一个月中央第四环保督察组督察广东的“策源地”。

 

中央环保督察制度肇始于2015年7月召开的中央深改组第十四次会议,会议审议通过《环保督察方案(试行)》。这为环保督察奠定了制度依据、设计了执行框架。

 

环保督察的性质是中央环保督察,对象主要是各省级党委和政府及其有关部门,并且要下沉到部分地市级党委和政府。督察结束后,重大问题要向中央报告,督察结果要向中央组织部移交移送,这些结果作为被督察对象领导班子和领导干部考核评价任免的重要依据。

 

此后实践中,中央环保督察组的人员结构确定:组长、副组长分别由前任和现任的环保部副部长担任,成员有环保部、中央办公厅及国务院办公厅督查室人员组成。

 

这种崭新的方式令各方关注。

 

在此之前,环保部门的督察重点是检查、督促污染企业遵守环保政策法规、改正环境违法行为,并通过“挂牌督办”等方式进一步强化。但“督企”为核心的督查日益凸显出局限性,缺乏对地方政府落实环保政策及推进环境治理的有效监督。

 

中央环保督察主攻“督政”,观察人士认为,这可在环保绩效与官员仕途间建立稳定联系。

 

中央环保督察先在河北进行了试点,随后用两年时间分四批实现了对全国31个省份的全覆盖。所到省份均举行动员大会上,党委、政府一把手都出席会议,并接受督察组组长的单独谈话。

 

广东是中央环保督察第二批进驻的省份之一。

 

水污染问题是督察广东的重中之重,而潮汕地区的“母亲河”练江作为广东省污染最严重的河流之一,更是成为中央环保督察组关注的焦点。

 

澎湃新闻跟随督察组到揭阳、汕头了解练江污染情况时,党委、政府一把手出面接受谈话。“管网欠账多少?”“污水收集率多少?”“你们这个数据怎么算出来的?”督察组副组长翟青问话之细,让许多干部面露尴尬,难以“接招”。

 

在练江揭阳普宁段,翟青望着眼前“黑臭油”的水体,让工作人员打上一桶水递到时任揭阳市委、市政府领导面前让其闻闻水体有多臭。“练江的问题不解决,督察组会盯下去的。”翟青撂下一句话。

 

三个半月后,中央第四环保督察组向广东反馈意见,“在练江治理上,汕头、揭阳两市长期以来存在‘等靠要’思想,治理计划年年落空,应于2015年底建成的5座污水处理厂及配套管网、3个污泥处置中心、3座垃圾焚烧发电厂、2座垃圾填埋场无害化改造工程等无一建成,每天约62万吨生活污水直排环境。”

 

为此,广东省委对时任汕头市委书记陈茂辉等人实施了问责,练江污染整治也被纳入全省中央环保督察11个重点整改任务之一。

 

又三个月后,广东省政府网站公开了督察反馈意见整改方案,最后确定围绕练江的污染治理,汕头市需要整改的项目有13个,包括建设潮阳及潮南两个纺织印染中心、两个垃圾焚烧发电厂以及9个污水处理厂,且整改完成的时间表。

 

“建议”汕头市领导们住到练江边

 

中央环保督察全覆盖后,脚步并未就此停下。

 

2018年5月底,中央环保督察启动整改情况“回头看”,分两批对20个省份进行再督察,剑指“表面整改”、“假装整改”、“敷衍整改”等形式主义、官僚主义问题。

 

广东是第一批被“回头看”的省份之一,练江整治进展缓慢被抓了现行。

 

今年6月15日,翟青再次带队到潮阳区“回头看”练江流域整治情况,“看一个,一个黑臭”。广东省公开的整改方案中要求汕头市整改的13个项目没有一个按要求、按时序完成建设,练江至今仍是广东省污染最重的河流,水质仍呈下降趋势。

 

环境部直接用《治污光说不练,问题依然如故 汕头市对督察整改的漠视程度令人震惊》这样的标题发文斥责汕头,称当地整改工作流于形式,污染问题依旧非常严重。

 

督察组在听取汇报时,汕头有关区县、有关部门对环境保护、督察整改、项目建设等基本情况说不清、道不明,甚至一问三不知,“对中央环保督察整改工作的漠视程度令人震惊”。

 

“我看这样好不好,汕头市是不是可以在老百姓居住的臭水边盖几间或者租几间房子,市领导们带头住到那里,和沿河的老百姓住在一起,直到水不黑不臭,请你们考虑一下”,翟青给汕头市领导提“建议”。

 

“回头看”的严厉批评给了汕头市委市政府极大的压力。

 

汕头市委随即召开常委会,做出一个“响应”决定:市有关领导、各有关部门负责人定期到练江污染严重地方驻点督办,帮助协调解决问题。

 

10月30日,在汕头市潮阳区谷饶镇溪美村,练江支流谷饶溪清淤工作正在进行。

 

一周后,汕头市市长郑剑戈就带队住到了谷饶溪边。谷饶溪是谷饶镇行洪排涝的主要河流,流经北港河汇入练江干流,是练江综合整治的几条重点河流之一。

 

“6月22日晚,郑市长第一次带队住在谷饶溪河边,在这间老年活动中心召开了民主生活会,会上,谷饶镇党政班子成员和村支书代表逐一谈了对环境整治的认识、落实整改决心和措施并纷纷表态一定要打好练江整治攻坚战。”澎湃新闻翻开驻点记录本看到,除了市长多次在这过夜,市政府其他领导也多次住在这里。

 

根据汕头市潮阳、潮南两区5个驻点地点的值班日记统计,截至11月底,汕头市四套班子成员已带头驻点居住109人次。

 

肖辉泉在谷饶镇做村干部这些年,“以前哪里看得到市领导来,”现在市领导频繁地到村里视察,甚至晚上还多次睡在了老年人活动中心。

 

11月1日,中港河段污水管道工程正在施工。

 

站在活动中心二楼的阳台上向外俯瞰,能看到谷饶溪忙碌施工的场景,郑剑戈也从这个角度俯瞰过谷饶溪。

 

“每次市领导来都是发现问题就马上开会让区里、镇里组织整改,”肖辉泉以谷饶溪为例,称在督察组“回头看”之前已开始整治,但进展比较慢;6月份督察组“回头看”后,“力度最大,工程进展很快。”

 

7月2日,谷饶溪西侧污水管网开始动工建设,至11月15日已通水。谷饶溪西侧截污干管的建成,将污水处理厂与主镇区原有75.142公里市政污水管连接起来。以后,主镇区的污水将通过这些管网送到污水厂进行处理。

 

在谷饶镇主干道随处可见管道铺设工程

 

不仅仅是谷饶镇,澎湃新闻记者在汕头市走访,镇街主干道上随处可见开挖施工铺设污水管网的场景。

 

不仅仅汕头市一级重视了,广东省政府也高度关注练江治理。10月30日,澎湃新闻在谷饶镇采访时,还偶遇了正在专题督导练江流域污染综合整治的广东省省长马兴瑞。

 

督察后练江首次提出消除劣V类水

 

练江是粤东地区第三大河流,也是汕头、揭阳两市的母亲河。

 

近二十年来,练江流域纺织、印染、电子拆解等行业迅猛发展,加之配套环保基础设施建设滞后,练江流域污染问题不断加剧。

 

练江治理一度被“放弃”。

 

2013年2月,广东省环保厅印发《南粤水更清行动计划(2013~2020年)》,对包括练江在内的广东全省主要江河干流、支流、河涌及湖库制定了一揽子的水污染防治行动计划。

 

在这份计划中,其他诸河均提出了具体的改善指标,如珠江三角洲消除劣V类水体,淡水河、石马河、佛山水道等重点河段水质基本达到Ⅳ类等。而练江作为重污染河流,提出的目标却是“水质持续改善”。

 

“当时没有提出消除劣V类,认为练江做不到。”一位参与练江治理多年的官员对澎湃新闻说,十几年来练江流域最基本的城市基础设施如垃圾焚烧厂、污水处理厂都没完成,“当时没钱,也不重视,所以连年落空。”

 

他认为,如今练江整治力度很大,要归功于中央环保督察组的推动。

 

在汕头市领导驻中港河支流工作点门口,有工作人员正在进行河道保洁,河道对面新建了一座水质监测站。

 

中央环保督察后,汕头市召开练江整治攻坚战誓师大会,首次对练江治理提出了明确目标:2020年底前海门湾桥闸断面水质基本消除劣V类。

 

这两年多时间里,中央环保督察组副组长、环境部副部长翟青两次带队赴练江督察,并要求环境部华南督察局每月对练江整治进展进行现场调度,带动了广东从省、市到区一级党政主要领导对练江整治工作的重视。

 

汕头市委回复澎湃新闻称,潮阳、潮南区政府已将11个污水处理厂及配套管网项目特许经营权分别授予广业集团、粤海集团投资建设运营。

 

这批项目共新增污水处理能力46.8万吨/日,配套管网730.8公里,已于8月16日启动建设,污水处理厂区已完成征地工作,涉配套管网拆迁工作已全面铺开,力争明年6月底前上述项目基本建成。

 

届时练江流域生活污水日处理能力将达到74万吨,配套管网980公里,可激活僵尸管网516公里,生活污水收集处理基本实现全覆盖,处理率将达到90%以上。

 

截至2018年11月底,按工程量计算,练江流域综合整治已累计完成投资110.41亿元。

 

澎湃新闻从环境部监测司获得的监测数据显示,目前练江水质仍处于劣V类,但从具体的监测指标来看,2016年以来练江各项超标污染呈下降趋势,并在今年10月份首次出现V类水。

 

2018年11月份,练江海门湾桥闸国控断面自动监测数据显示:化学需氧量平均浓度27mg/L、氨氮平均浓度4.49mg/L、总磷平均浓度0.216mg/L。距离消除劣V类的目标还有一定差距,但多位受访者认为,练江水质恶化的趋势已经遏制。

 

汕头市领导驻北港河支流工作点

 

汕头市领导驻北港河支流工作点内部

 

驻点工作情况登记表记录着市长郑剑戈在6月22日首次住在溪美村的情况。

 

“原来真的不相信这水还能治,”澎湃新闻在练江最大支流北港河驻点附近采访时,当地一位村干部说,“今年开始有村民开始捕鱼了,我们还组织了一次划龙船,这是练江最大的变化。”

 

《环境保护督察方案(试行)》法律效力过低

 

从2016年开始,两年时间里中央环保督察实现31个省(区、市)全覆盖,今年又分两批对20个省(区)开展“回头看”,直接推动解决14万多个群众身边的生态环境问题,也成为落实地方党委和政府及其有关部门生态环境保护责任的一把“高悬利剑”。

 

天津大学法学院院长孙佑海说,三年来,中央环保督察组在“中央”名义下行使督察权,取得了促进环保法有效落实的丰硕成果,值得称道,应长期坚持下去,防止虎头蛇尾。

 

中南大学法学院教授陈海嵩说,中央环保督察之所以“成效显著”,最直接的因素在于“中央”权威的强力介入,即以党中央、国务院的名义对地方党委政府履行环境保护职责的情况进行督察,对各地领导干部形成强大的政治压力和行为强制,迫使其真正重视环境保护工作,对环境违法行为进行大力整改。

 

陈海嵩认为,另外一个不可忽视的因素是,中央环保督察在制度设计上充分吸收了目前“全面从严治党”背景下加强党内监督的经验。在机构人员、工作程序上、责任处理上,很大程度上借鉴了2015年《中国共产党巡视条例》对中央巡视组的规定,具有强烈的“巡视”色彩,督察反馈结果直接影响到当地党委政府领导干部的考核、升迁与惩戒,因此中央环保督察的定位又像是“环保督察巡视”制度。

 

陈海嵩认为,从建设法治国家和推进环境治理现代化的角度看,目前的环保督察制度还存在一定缺陷与法律困境。

 

例如,目前中央环保督察仅依据《环境保护督察方案(试行)》的规定,法律依据效力过低,需要尽快完善相关立法,建立完善的环保督察党内法规体系与国家法律法规体系,使环保督察权受到法律的规范与制约。


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