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垃圾分类: 一份官民之间的环境契约

发表于 17/07/2019 环境与法| 转发给朋友 | 浏览次数:80

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图片来源:Xinhua / Alamy

7月的第一周,中国的媒体和社交网络被一件“琐事”主导了,那就是垃圾分类。

7月1日,地方法规《上海市生活垃圾管理条例》生效,让这座2000万人的特大城市进入强制垃圾分类时代。居民的垃圾被要求分为可回收物、有害垃圾、湿垃圾(生物质垃圾)和干垃圾(其他垃圾)四种。在实施中,似乎绝大多数社区都撤除了原来分散在楼道的垃圾桶,而在小区内少数位置设置集中投放点,并设置早晚两个投放时间。《条例》中“逐步推行生活垃圾定时定点分类投放制度”的表述在现实中一步到位,引起了巨大的争议。网络上充满了对错过垃圾投递的抱怨,有人预言这项政策必然将使偷扔垃圾成风;有人调侃坐地铁去外地扔垃圾更方便;有人算了一下,发现如果每人每天花五分钟分类垃圾,那么每天相当于耗费36万个全职工作量,认为这是巨大的浪费。

数不清的文章使用了“被垃圾分类逼疯的上海人”的表述,来表达对它的复杂、严苛和推行的急促的不满。一些知识分子认为,它是缺乏社会共识、缺乏程序正义的长官意志的产物,必然走向失败。由于对近年来“环保风暴”铁腕关停企业记忆犹新,这种说法得到了广泛的认同。继上海之后,更多城市也即将进入垃圾强制分类时代,2025年前全国地级及以上城市要基本建成垃圾分类处理系统,这让上海这个先行者的做法受到格外严格的审视。

垃圾分类,太急还是太缓?

事实上,“垃圾分类”政策在中国一点也不急促,而恰恰是一场漫长的停滞。2000年,中央政府选取了8座城市开展试点,各地陆续将垃圾分类纳入地方法规,有时还提出雄心勃勃的目标,比如北京在2008年奥运前提出“生活垃圾分类收集率达到50%,垃圾资源综合利用率达到30%”,但是19年来,收效甚微——公众不知道被分类投放的垃圾将被如何处置,事实上,它们经常是被混合收运、混合处理。

一个重要原因,是过去的这些地方法规不具有强制性,充满了建议性的语言,而且方案也不够系统,缺乏监督体系,也缺乏对后端处理设施的部署。地方政府更感兴趣的,是建造投资高昂的垃圾焚烧厂。相信可以用“烧”来解决垃圾,化解了源头减量和垃圾回收的紧迫性。

但是,垃圾焚烧厂却成为“邻避运动”的对象。2009年,广州爆发了一场声势浩大的邻避运动,抗议在近郊番禺建设焚烧厂。当地居民包括大量年轻的中产阶级,其中包括媒体从业者和律师。他们知道垃圾焚烧厂的“技术乌托邦主义”承诺背后,是仍然无解的二噁英、重金属等污染问题,将危害他们的健康。广州市政府以开明姿态应对这场运动,最终放弃了原来的选址,运动取得了胜利。

但是,广州的“垃圾围城”问题已经十分严峻。2011年起,广州市政府开始加强垃圾分类推广,甚至提出了当年实现“50%分类收集率,16%垃圾资源综合利用率”的目标。垃圾分类可以显著减少焚烧量,并减少焚烧物含水量,是应对焚烧厂扩张和焚烧有害物排放的根本解决之道。但是,它在广州却没有得到社会的广泛响应,广州的垃圾分类至今停滞不前。

更为讽刺的是,在番禺的选址被取消之后,广州并没有停止垃圾焚烧厂的建设。6座垃圾焚烧厂在别处建了起来,那里都没有密集的中产阶级社区,项目消失在公众视线之外。6月初,广州市公告将再新建5座垃圾焚烧厂和5个填埋项目。

被遮蔽的污染

不过,番禺的这场中产阶级邻避运动也留下了环保主义的遗产。一部分成员发现在抗拒焚烧厂建在自己家门口的同时,必须回答“那应该建在哪里?”的问题。这让他们意识到,只有源头减量和分类回收,才能让反对焚烧厂的运动不只是“击鼓传花”。其中一些成员在邻避运动成功后注册了环境NGO,探索推行源头减量与分类回收的方式,或对垃圾焚烧厂开展监督。他们和一小批其他环保组织,成为中国推广垃圾分类回收坚定的民间力量,并在一定程度上影响了如今正在推行的垃圾分类政策制定。

而另一方面,这种真正的环保主义却没能获得大众响应。因为,大众的环境意识需要建立在污染信息透明的基础上,而在中国,这通常被权力遮蔽。中国社会也缺乏自我组织和动员的能力,缺乏环境运动的成长空间。邻避运动由于捍卫切身利益的迫切性和其“去政治化”的诉求,因而具有难得的动员力和运作空间。但如果缺乏超越邻避运动的环境保护运动,环境污染依旧对大多数人来说和自己无关,那么垃圾分类在中国不可能仅仅因为政府“鼓励”而得到大众的积极响应。

“天上掉下”的垃圾分类

19年,就这么过去了。直到上海市政府终于把垃圾分类强加给社会。

上海的《生活垃圾管理条例》可以说是一套严肃的环保制度,有助于显著增进公共利益。它明确立法的目的是“生活垃圾减量化、资源化、无害化”,而不仅仅是让垃圾离开城市。为此它提出实行“区域生活垃圾处置总量控制制度”,各区都要制定自己的垃圾处理总量控制计划,里面要包括垃圾减量和资源化利用的措施。它规范的对象也远远不止是居民,它要求相关企业不得混合收运和处置垃圾,为此提出要建立“生活垃圾全过程管理信息系统”,并建设对不同种类垃圾进行分类处置和资源化利用的设施,并指定仅干垃圾可以采用焚烧处理,而湿垃圾则用于堆肥等资源化利用,回归土壤,用于绿化和农业,这有助于减少化肥污染,减少填埋场温室气体(甲烷)排放,并弥补土壤的有机质赤字。除了要求对垃圾进行分类,它还要求企事业单位、政府机关,尤其是电商、快递、餐饮和旅馆业减少一次性产品的使用,从源头减少垃圾的产生。

这无疑是又一次自上而下的环保政治运动,受到有关“强硬”、“草率”的批评,但是,它和过去的每一场运动都有一个关键的不同——它涉及到每一个家庭。每个家庭的亲身参与,在他们和环境议题之间建立起一座桥梁,让他们作为每天付出劳动去对垃圾进行分类的利益相关方,对政府的垃圾管理政策产生监督意识并获得监督的道德正当性——正如现在每个人都觉得自己有权批评官方的强硬草率,因为这牵涉到自己的利益,只不过,这种批评中还缺少环境观和公共利益观。

环境契约

那些批评政府单方面将政策强加给社会的人们没有看到的是,这一次,上海市政府通过推行一套涉及千家万户的“激进政策”(考虑到环境和气候危机的严峻性,其实恰恰是务实),自己也承担起了格外大的责任。它在限制民众丢垃圾的方便的同时,也需要确保人们所付出的劳动不被枉费,它所承诺的“生活垃圾减量化、资源化、无害化”目标被切实贯彻,垃圾焚烧和填埋应得到控制。

换句话说,不同于以往的“环境风暴”是政府以公共利益之名牺牲少数人,这次是与所有人签订了一份社会契约,彼此让渡一部分权利,来确保从根源上解决垃圾泛滥和污染问题。这个方案来自于对垃圾问题本质的理解,其中有民间的贡献。

与其抱怨“被强迫”,社会此时应该抓住这份契约所提供的机会,去:

1. 监督政府确保分类收运和处置,不枉费民众垃圾分类成果,制订积极进取的方案推进生活垃圾的“减量化、资源化、无害化”目标,据此来限制焚烧和填埋能力的盲目扩张;

2. 推动社区自治,让制度的实施方式更加符合本地实情,体恤不同人的状况,并实施有效而无需过分诉诸于强制的监督,增进社区环境意识,从而让垃圾分类行为从被动服从变成主动的公民行动;

3. 关注回收产业的发展,倡导积极的扶持政策,既包括前端的收运,也包括后端的再利用处置。在收运环节,探讨如何将曾经长期承担废品回收工作的数十万的非正规回收业者纳入“两网融合”(指生活垃圾分类收运体系和再生资源回收体系的融合,通常表现为政府指定企业进驻小区设置回收点),既避免造成非正规部门的大量失业,也避免少数企业垄断回收渠道。

正当上海垃圾强制分类铺开的时候,新一期垃圾焚烧项目在距离市中心60公里的浦东老港镇落成,使这里成为全球最大的垃圾焚烧厂。与此同时,武汉郊区阳逻的一场反对建设焚烧厂的邻避运动也正在公众关注之外孤独地进行。但垃圾强制分类时代已经到来,个人与垃圾这个不断被隐匿的社会产物的关系已经变得不同。能否把握住这个机会建立一种新的环境伦理,去直面问题的根源,去承担污染的个人和集体责任,见证“环境公民”的诞生,带来一场新的环境运动?这需要我们的决心和创造力。

(原文发表于:11.07.2019


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