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陈国阶:中国环境污染治理面临的挑战

发表于 02/06/2014 原创文章| 转发给朋友 | 浏览次数:373

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中国环境污染之严重,备受世人瞩目。对其治理、减轻和消除,将是一个长期的过程。这是因为,污染的形成和加重,是多年逐渐累积的结果,是经济发展、排污增加、治理不及时、管理不到位、国民素质低等因素相互影响、共同作用的结果。要提高环境质量,治理当然很重要,但更关键的是对造成污染源头的控制。这就需要对经济发展过程、社会行为过程、体制管理过程等进行有效干预,对多个利益集团、利益主体的利益分配、权责分担等进行系统调整。就中国而言,我认为这些比技术治理更难实施,更难取得实质性进展。也就是说,中国环境污染治理面临着若干机制性、社会性的挑战,存在若干利益调整的两难决择。

1、经济发展速度与污染控制

世界各国的历史进程表明,环境污染主要来自于产业发展,特别是工业的发展,并且污染量的大小和污染量的增长速度与经济总量和经济发展速度有着密切的关系。研究表明,在没有重大技术进步对产业和经济产生质变影响的情况下,经济增长速度或者更直接地说GDP的增长与污染量增长呈正比关系。从一定意义上说,中国环境污染的严重化与近几十年来经济的超常增长是分不开的。

因此,要控制污染排放的增加、增快,首先就要控制经济发展速度,改变GDP增速越快越好的价值取向和决策偏好。这一点,对许多发达国家来说,已不成问题或不成大问题。因为多年来绝大多数发达国家GDP年增长率都低于5%。但对中国这个GDP高增长成惯性、高速度成嗜好、成政绩亮点的国家来说,控制经济增长率在合理的范围内却阻力很大。近二年多来,中国GDP增长率低于8%,就已引起了一定的恐慌。中国经济增长低迷的悲观论调甚嚣尘上。我接触到的各级官员,对他们各自管辖区内近年GDP增长率低于10%,大多就表现出焦急的状态(起码给我直觉是如此)。我总的感觉是,虽然现在谁也不敢说环境质量不重要,不能不经常也在说“不仅要金山银山,还要绿水青山”,要给老百姓“新鲜的空气,清洁的饮用水,放心安全的食品”。但若与经济发展相比,或当两者冲突时,我敢说决策中偏重于经济,偏重于GDP者仍占绝大多数。“青山绿水”、“美丽中国”他们都明白是长远的事,与他本届政府关系不大,回头可以把责任推给过去,向前可以把任务推给未来。既无明确标尺,也无清晰责任。因此,尽管污染控制已无退路,但先经济,后环境,重经济,轻环境依然是主流、主调、主宰。

我认为,作为一个大国,中国GDP的年增长率能比较稳定地保持在7%至8%之间,就是一个了不起的速度。世界历史上没有那个国家即使在其工业化快速发展时期,能保持几十年连续GDP增长7%以上。我国现在还在7%以上,为什么就恐慌呢?让环境有个喘息的机会,即保持经济的增速与环境治理较协调的状况,把经济增长的重心放在质量与效益的提高上,不是更有利吗?

2、产业结构调整与节能减排

中国经济还要发展,经济总量还要增加,还要保持较高的增长速度,这是应该的,需要的,不能阻挡的。那么,在此前提下,如何来控制污染量的增加和影响呢?我认为,关键是产业结构调整,这里包括三个层次:

(1)产业内部门类结构调整。核心是减少污染型产业,增加高效低耗低污染产业,道理虽浅显,但要实现很难。原因是中国污染型的产业众多,分布广,目前对GDP的贡献大,很多还是大型国有企业,钢铁、水泥、平板玻璃、炼铝、多晶硅等高耗能、高污染的产业产能严重过剩,对资源浪费大,现在要压缩,遇到的阻力都很大,各地都会用各种理由来推脱,推延,推诿。原因就是牵连到各地区、各部门、各集团的实际利益。因此,没有强有力的机制和决心,很难触动,很难有作为。我认为,现在不仅需要制定完善的产业发展政策,而且要有完善的贯彻措施。“完善”的最佳含义是不让“说情”,“勾对”,“后门”,“借口”,”照顾”,”特殊”有立足之地。

(2)产业内部技术结构。应该承认,中国当前的产业依然是粗放型、高消耗、高污染、低效益的技术结构。这种结构的产生、存在和延续,与中国产业技术水平不高,原创能力不强有关。近年形成不少“山寨”技术发展模式,虽然取得一时经济利益,但从长期着眼,却是一场民族悲剧。13亿人口的大国,主要地不依靠自己的创新,永远只能做经济大国,做不了经济强国,也永远形成不了自己的清洁生产技术体系。

因此,通过产业技术升级,实现企业、产业的节能减排和清洁生产,在中国是雷声大,雨点小。原因是至今企业自主创新能力很低,积极性不高;甚至引进国外先进技术也不愿意,怕增加成本。即便引进了,安装了,许多也不愿意正式投产,正常运转。钻管理不到位空子,为企业自身利益,占用公共资源,损害公众利益,普遍都很”聪明”,很有”水平”,很能运作,很像”土豪”。因此,技术结构调整,淘汰落后产能和技术,同样也面临着能不能和干不干的双重挑战。

(3)产业空间结构。近年,中国许多环境群发事件的发生都与企业的布局有关。产业布局不合理是中国长期存在的问题。许多产业包括钢铁、水泥、玻璃、炼铝、石化、造纸、火电等都是不可或缺的产业,是与国计民生息息相关的产业,这类产业不是不要发展,而是要适度发展,高质量发展,同时搞好产业布局,规避污染对人群的影响,规避生态敏感区、环境敏感区、人群密集区。

但是,过去的许多决策顺从长官意志,企业意志(这是我创造的名词,是指企业为自身利益,在地方政府得投资引资饥饿症的时候,胁逼地方政府优惠土地政策,任其选址),使许多污染型企业逼近人口密集区,大都市区,不利污染物扩散区;并且暗箱操作不让附近老百姓知道。凡此等等,几成惯性。造成某些产业产能严重过剩,各地区产业结构雷同,产业布局无序混乱。这在一定程度上是小农经济决策思维惯性的延续。一是短视,见某一产业一时赚钱,就不分青红皂白,一轰而上,钢铁、多晶硅、炼铝等就是典型。二是各省市都想自给自足,自成体系,石化、火电、汽车等各地不管有没有条件,合不合适,都要建,理由很简单:“我们这里还没有” 。总之,不求优势,而追求均势; 不突岀特色,而突岀自给,已成传统。

至于企业选址本应透明,从立项论证开始,就应让群众知道,让相关利益主体知道;但这往往却被地方政府和企业视为大忌,越是对环境敏感的企业,越神秘,越与居民利益相关的企业,越封锁。往往要开工了,群众还被蒙在鼓里。其次,环境评价要过硬,要把好关。目前,许多环评单位隶属于各自的产业部门,承担着其直属上级单位确定的项目环评,这些环评单位更多的是各为其主,向其主管部门负责,而不是对环境管理部门负责。因此,产业布局常常成为权益交易的谜局,哪有科学合理可言?

3、治污与买单

中国环境污染已到积重难返的地步,即使从现在起年排污量不再增加,要治理好原来已有污染,也很头痛。实事证明,污染容易,整治难。一个云南滇池的治理,花了十多、二十年,花掉上百亿,治理后果很差,更何况全国大河大江的污染,遍布全国的大气污染,农村面源污染,土壤重金属污染,没有几十年的大投入,强治理,难见实效。

当前,污染治理最大问题我认为不是技术问题,而是责任问题,利益问题。虽说早已明确,谁污染谁治理,但这主要是针对企业说的,现在污染已遍地开花,已不是某个企业,某个小区域的问题,而是大面积、流域性、区域性问题,企业已无能为力,政府应该买单。但政府买单也碰到几个问题:

首先是那一级政府?那个地区的政府?对于公共资源被污染的损失赔偿、买单,一直是冤有头,债无主。就如生态补偿一样,说了多年,就是无法真正实施,主要原因之一就是责任主体不清,有利相争,有害相推,有责相诿。这种情况已存在多年,现在仍然是一个难解的谜。老实说,不能过高估计地方政府的治污积极性,即使是东部沿海发达各省市,环境污染治理欠债也堆积如山。我的老家广东最起码的农村生活污染都没处理好,大量农村垃圾乱丢,河流变臭水沟,几十年不变。

其次,政府的财政能力问题。污染治理需要巨额投资,而且需要长期连续投入,地方政府虽然多年经济高速增长,但据我所知,许多省、市、县财政收入与GDP的比 值都很低,多年来不少地方政府主要靠卖土地过日子,现在正处于基础设施建设高峰期,要筹集多少资金投向环境治理,不乐观。随着土地征用困难,土地管理扣紧,今后靠卖地过日子的财政,还会进一步趋紧。因此,污染治理欠账还会增加。

4、民众的期望与对民众的失望

环境保护事业是人类共同的事业,更是国家的事业,民众的事业。随着生活水平的提高,民众对环境质量的要求越来越高,期望值越来越大。这本是推进环境保护的重要社会基础。但对中国而言,民众违反环境保护的行为随处可见,低素质的国民给环境污染加码,加重,加害。每个人既是污染的受害者,又是污染的贡献者、制造者。只有民众自觉热爱环境、尊重环境、爱护环境,具有保护环境的功德,环境治理才能说是真正的成功!环境质量才算是真正的提高,“美丽中国”才美得起来。

但是,恰恰在这些见得到,摸得着,不需要技术,只需有环境意识就能做,能奏效的事,中国国民却做不了,政府也管不了。国民素质问题是中国污染整治最大的难题。过去只知道“战无不胜”,却不知道“败无不在己”。其实民族兴衰,责在自己。一个伟大的民族,一个历史悠久文明的民族到了21世纪却不得不承认国民素质低,这是多么让人尴尬的局面。民族需要自信,需要自尊,但自信需要信仰,自尊需要素养,需要现代理念,需要情操、公德。扪心自问,中国人在世界上,敢说是先进文化的代表么?我也是中国人,也不愿意给人家说是低素质的国民,但事实是全世界共睹的,你自己不承认,别人也不会改变观点;说实话,外国人评价中国人的环境行为,我不敢说完全没有恶意,但我相信大部分是客观的,是中国人自作自受的,人们不是污蔑,不是攻击,不是贬毁,而是一种惋惜,一种叹息,一种惊奇!

我不想说太多的理论,我只举几个最近自己碰到的事。清明节在广东家乡,亲眼见到一青年开着高挡轿车到村里的小河,将一大袋生活垃圾从车上扔到了河里(开到桥上扔的)。某天,在成都街上散步,我身后一个中年人,在不到50米的路程中,吐了两次痰在地上。每次外出几乎都能看到各类车子闯红灯,而见到从车窗扔废物的几率也不少。近年几次到国外旅游,每次都能见到我可爱的同胞乱丢垃圾的现象。再说,我家乡虽是农村,但村里许多家庭拥有几百、上千平方的楼房,每家屋內都装修得很阔气,可一出各家门口,垃圾成堆,无人管理,以前经常去游泳的河流臭气冲天。多年了无人过问。经济发达了,素质并没有相应提高,管理更严重缺位。这种状态,使得中国不仅城市污染,农村也同样污染,同样严重,同样难以治理。

上面说了这些并不是说中国的环境污染治理就无救了,无望了。我只是想说,中国环境污染己到了极严重的境地,不治理已没有退路,已处于或趋于极限,现在全国国民已付出了沉重的健康代价,必须抓紧治理。但治理不能太过乐观,不要搞突击,不能认为短期努力就能成功,而是要有长期作战的思想准备,要有早抓早见效,晚抓代价大,不抓无前途的认识。治理要上下一起动员,上层领导要下决心,决策要向环境价值倾斜,要社会、经济、文化、机制一起协作、协调、协力,不要相互推诿,相互拆台;要全民动员,从每个人做起,在提高国民素质上下功夫,从抓根本上下功夫。

陈国阶于成都

2014年端午节前夕


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